ایران: فرصتها و چالشهای جهانی شدن

 

هادی زمانی

جولای 2004

www.hadizamani.com

 

 

فصل دهم : تجربه ایران

 

 

انقلاب ایران دقیقا زمانی بوقوع پیوست که روند جهانی شدن شدت بیسابقه ای یافته بود. مبانی نظری این تحول بخشا در دهه 60 شکل گرفت که جامعه روشنفکری ایران بنای غرب ستیزی پیش گرفت و در جستجوی سعادت اجتماعی به راه رشد غیر سرمایه داری و اسلام سیاسی روی آورد. این چرخش ایران را در بیراهه تاریخ قرار داد که همچنان در آن سر در گم است.

 

نمودار 10.1

 

 

به لحاظ اقتصادی، نتیجه تجربه 25 سال حکومت ج.ا. مجموعه ای از تغییرات ساختاری است که موجب اتلاف انبوه ثروت کشور گردیده و نوسازی کشور را اسیر تنگناهای ساختاری کرده است. مجموعه این عوامل سبب شده است تا اقتصاد کشور از اقتصادی پویا و جوان به اقتصادی بیمار و مبتلا به نا به هنجاری عمیقا ساختاری تبدیل شود که در دور باطل رکود تورمی (stagflation) در جا میزند. به عبارت دقیقتر، اقتصاد ایران از اقتصادی با جمعیت کم و رشد اقتصادی بالا، به اقتصادی با جمعیت بالا و رشد اقتصادی کم، درآمد سرانه پایین، تورم و نرخ بیکاری بالا تبدیل شده است که بسیار نا به هنجار و غیر رقابتی بوده و شدیدا به مناسبات رانت خواری و فساد اقتصادی آلوده میباشد. طی 25 سال گذشته جمعیت کشور 2 برابر شده، میانگین نرخ رشد اقتصادی از %10 در سال به %2.6 (میانگین 1982-2002) تنزل کرده، درآمد سرانه بیش از %40 کاهش یافته، نرخ بیکاری 2.5 برابر شده، بهره وری سرمایه متجاوز از %500 و بهره وری کل عوامل تولید نزدیک به %30 کاهش یافته، سهم کشور در کل بازرگانی جهان به کمتر از نیم در صد تنزل کرده، ریسک سرمایه گذاری بطور سیستماتیک چندین برابر شده و رانت خواری و فساد اقتصادی در تمامی بدنه جامعه و دستگاه دولتی گسترش یافته است. اکنون ایران با %1 جمعیت دنیا و %1 مساحت کره خاکی، دارای تنها 33 صدم درصد سطح تولید نا خالص دنیا است و تولید ناخالص سرانه آن به قیمت جاری کمتر از یک سوم میانگین جهان میباشد (نمودار 10.2 را ملاحظه کنید).

 

 

نمودار 10.2: عملکرد اقتصادی ج.ا.

 

  • %1 جمعیت دنیا
  • %1 مساحت کره خاکی

        تنها 33 صدم درصد سطح تولید نا خالص جهان

        تولید ناخالص سرانه کمتر از یک سوم میانگین جهان

 

 

1. سلطه دولت

با روی کار آمدن ج.ا. بخش قابل ملاحظه ای از اقتصاد کشور، از یکسو تحت تاثیر بحران های ناشی از انقلاب و فرار سرمایه و از سوی دیگر تحت تاثیر تفکرات سیاسی حاکم به مالکیت بخش دولتی در آمد. در جولای 1979 یعنی 6 ماه پس از پیروزی انقلاب، 28 بانک خصوصی که مجموعا %44 کل سرمایه بانکی را در اختیار داشتند ملی اعلام شدند. همزمان، تمامی صنایع ماشین سازی، مس، فولاد، آلومینیوم و تمامی کارخانجات و موسسات متعلق به 51 سرمایه دار بزرگ کشور ملی اعلام گردید. همچنین مالکیت و مدیریت تمامی دارائی های مصادره شده به بنیاد مستضعفان واگذار گردید. در سال 1982 بنیاد مالک 203 کارخانه صنعتی، 472 مجتمع کشاورزی بزرگ، 101 شرکت ساختمان سازی معظم، 238 شرکت بازرگانی و خدمات و 2786 قطعه زمین و ساختمان بزرگ بود. در این سال %96 کارخانه ها یی که دارای بیش از 1000 پرسنل بودند و %38 واحدهایی که دارای 50 تا 999 پرسنل بودند تحت مدیریت دولت قرار داشتند.

 

در این روند، در سال 1988 تعداد شرکت های دولتی به 268 شرکت و در سال 1999 به 562 شرکت افزایش یافت که با احتساب شرکت های وابسته بالغ بر 16447 شرکت گردید. در سال 2000 به علت عدم کارایی و زیان های سنگین تعداد این شرکت ها از 562 شرکت به 550 شرکت کاهش یافت. در سال 2002 با افزایش شدت زیاندهی این شرکت ها و آغاز خصوصی سازی، تعداد شرکت های دولتی به 505 شرکت کاهش یافت. در سال 2002 سهم شرکت ها و موسسات دولتی در بودجه کل کشور بالغ بر %66 بود[1]. به لحاظ نیروی انسانی، تعداد کارکنان دولت از سال 1978 تا سال 2001 حدود چهار برابر شده است یعنی از 557 هزار به 2 میلیون و 329 هزار نفر افزایش یافته است. این آمار شامل نیروی نظامی و انتظامی، کارکنان وزارتخانه های اطلاعات، دفاع و پشتیبانی، نیروهای مسلح و شرکت های تحت پوشش شرکت های دولتی نمیشود. با احتساب این موارد، نرخ افزایش تعداد کارکنان دولت در دوره ج.ا. نزدیک به سه برابر نرخ افزایش جمعیت بوده است.

بی شک این تغییر ساختاری یکی از عمده ترین دلایل عملکرد ضعیف توسعه اقتصادی، افت کارایی، پیدایش کمبودها و تنگناهای اقتصادی، بالا رفتن هزینه تولید، افزایش تورم، بحران بیکاری، سقوط ارزش ریال، بحران بدهی های خارجی و تراز پرداخت ها و گسترش سرطانی فساد اداری و رانت خواری در ج.ا. است. بر مبنای برآوردهای موجود عدم کارآیی و زیاندهی شرکت های دولتی به حدی است که بدون دریافت یارانه بیش از %60 آنها ورشکست خواهند شد[2]. سودآوری بقیه نیزغالبا به سبب برخورداری از موقعیتی انحصاری است. در صورت وجود رقابت موثر، بخش قابل توجهی از این شرکت ها نیز ورشکست خواهند شد. بین سالهای 1977 تا 2000 بودجه دولت 55 برابر شد. اما این رشد سرسام آور، به جای تسریع رشد اقتصاد موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی گردید و نا به هنجاری و بحران اقتصادی عمیقی را برای کشور به ارمغان آورد. طی دهه گذشته دولت تلاش کرده است تا بخشی از موسسات دولتی را مجددا به بخش خصوصی منتقل کند. اما این سیاست به دلیل نبود جو مناسب برای فعالیت های بخش خصوصی، نبود ثبات سیاسی و اقتصادی، بالا بودن ریسک سرمایه گذاری، وجود قوانین نا مناسب و وجود نا به هنجاری ساختاری تا کنون نا موفق بوده و به احتمال قوی اجرای مطلوب آن بدون انجام تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور میسر نخواهد بود.

 

با روی کار آمدن ج.ا. مجموعه ای از قوانین نسنجیده بر اداره اقتصادی کشور تحمیل شد که همواره به صورت موانعی ساختاری در برابر توسعه اقتصادی کشور عمل کرده اند. برخی از این قوانین با پایان جنگ و اصلاحات متعاقب آن، به ویژه طی چند سال اخیر بر چیده شده اند که مهمترین آنها عبارتند از قوانین مربوط به کنترل صادرات، واردات و مبادلات ارزی. علیرغم این اصلاحات، اقتصاد کشور همچنان اسیر مجموعه گسترد ه ای از قوانین نادرست است که مانع نوسازی و توسعه اقتصادی کشور میباشند. قوانین مربوط به بازار کار، نظام بانکی و سرمایه گذاری خارجی سه مورد عمده از اینگونه نا به هنجاری های ساختاری میباشند.

 

 

2. قانون کار

 

قانون کار ج.ا. در گرما گرم انقلاب، بمنظور دفاع ازمنافع کارگران و زحمتکشان و ارتقاء سطح رفاه آنان تدوین وتصویب شد، اما در عمل نتایجی کاملا خلاف آرمان اولیه خود به بار آورده است. اقتصاد ایران گرفتار نا به هنجاری ساختاری عمیق و گسترده ای است. ایران دارای 4 تا 5 میلیون بیکاری پنهان است. بسیاری از موسسات تولیدی سودآور نبوده و تنها با دریافت یارآنه های کلان میتوانند به فعالیت خود ادامه دهند. بسیاری از صنایع کشور نزدیک به %40 زیر ظرفیت تولیدی خود کار میکنند. درمجموع کارآیی کار و سرمایه پایین است. با وجود این شرایط، اقتصاد کشور اگر به مرور ورشکسته نشود، نرخ رشد بالایی را که برای حل بحران اقتصادی و اجتماعی کشور به ویژه بحران بیکاری لازم است نمیتواند تامین کند.

 

حل این مشکل مستلزم عقلایی کردن ساختار و روند تولید و انتقال سرمایه و نیروی کار از موسسات و بخش های غیر سودآور به موسسات و بخش های سودآور است. اما قوانین موجود بازار کار مانع از انجام این تعدیل و تصحیح ساختاری میشوند و عملا به زیان زحمتکشان عمل میکنند. ماده 21 قانون کار که مربوط به انفصال قرارداد کار است، به وضوح تصریح میکند که کارفرما اجازه ندارد قرارداد کار کارگر یا کارمند خود را پایان دهد مگر آنکه قرارداد برای مدت محدودی باشد، یا اینکه کارگر/کارمند ازعهده انجام وظایف محوله بر نیاید و یا از قوانین انضباطی کار تخطی کرده باشد. ماده 27 قانون کار تصریح میکند که کارفرما تنها در صورتی میتواند کارگر/کارمند خود را به علت عدم کارآیی و یا سرپیچی از قوانین انضباطی کار اخراج کند که عدم کارآیی یا سرپیچی کارگر/ کارمند مورد تائید نماینده کارگران باشد[3].

 

موارد دیگری از قانون کار نیز با تحمیل تصمیم های غیر اقتصادی و هزینه های غیر لازم موجب افت کارآیی و سودآوری تولید میشوند. قوانین مربوط به پرداخت مزایای غیر نقدی و اضافه کار از آن جمله اند. حقوق کارمند میتواند بخشا به صورت مزایای غیر نقدی، بصورت مسکن رایگان یا ارزان، کالای مصرفی، خدمات آموزشی، بهداشتی و غیره پرداخت شود. تصمیم در مورد اینکه چه مقداراز حقوق به صورت غیر نقدی پرداخت شود و به صورت چه کالاهایی، میبایست بر اساس موازین اقتصادی اتخاذ شود. گاه کارفرما میتواند کالا یا خدمات معینی را به قیمتی کمتر از بازار تولید یا فراهم کرده و آنها را به صورت بخشی از حقوق در اختیار کارمندان خود قرار دهد و مابه تفاوت قیمت بازار و هزینه تولید/تامین را به نسبت مطلوبی بین خود و کارمندان تقسیم کند. این امر به کارفرما اجازه میدهد که در حین کاهش هزینه تولید، عملا حقوق بیشتری به کارمندان خود بپردازد. اما قانون کار این امر را مطلق کرده و از همه کارفرماها میخواهد که کالاها و خدمات متعددی را به صورت مزایای غیر نقدی در اختیار کارمندان خود قرار دهند - مانند مسکن (ماده 149 قانون کار)، حمل ونقل بین خانه و محل کار (ماده 152)، امکانات ورزشی (ماده 154)....

 

تصمیم در باره پرداخت اضافه کار از منطق مشابهی پیروی میکند و میبایست بر مبنای موازین اقتصادی اتخاذ شود. اما مواد 58 و 61 قانون کار امکان استفاده بهینه از اضافه کار را تا حدود زیادی محدود میکنند. حل بحران اقتصادی کشور و تامین سطح لازم رشد اقتصادی، نیازمند ایجاد پروژه های سودآور جدید است. اما در شرایط موجود، سرمایه گذاران به ناچار با احتیاط بسیار زیاد اقدام به سرمایه گذاری بر روی پروژه های جدید میکنند. زیرا چنانچه سودآوری پروژه کمتر از تخمین اولیه باشد و یا اینکه ترکیب بخشی آن احتیاج به تعدیل داشته باشد به علت انعطاف ناپذیری قوانین کار نخواهند توانست سطح تولید را پایین آورده و آنرا بهینه کنند و برای همیشه مجبور به پرداخت زیان های غیر ضروری خواهند بود.

 

 

3. نظام بانکی

 

سیستم بانکی کشور و ابزارهایی که میتواند برای دریافت سپرده ها، دادن وام و تنظیم و اجرای سیاست های مالی کشور استفاده کند توسط قانون بانک داری اسلامی 1982 تعیین شده است. بیشترمشکلات نظام بانکی ج.ا. به ویژه عدم کارایی و عدم شفافیت آن و مشکلات ساختاری که برای کل اقتصاد کشور بوجود آورده است ناشی از این قانون و دخالت بیش از حد دولت در مدیریت و کارکرد بانک ها میباشد. نظام بانکی ج.ا. نظامی نه تنها کاملا دولتی است، بلکه دولت مستقیما کلیه نرخ های بهره را تعیین کرده و توسط بخشنامه های بانکی مشخص میکند که چند در صد سرمایه بانک ها میتواند به نسبت ها و نرخ های بهره دیکته شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.

 

طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره بین %6 تا %15 زیر نرخ رسمی تورم بوده است. در مقایسه با نرخ صوری بهره، نرخ واقعی بهره بین منفی %15 تا منفی %25 بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب کاهش سطح پس انداز و لذا سرمایه گذاری میگردد که در بلند مدت موجب افت کارایی اقتصاد شده و مصرف گرایی را دامن میزند. این امر همچنین موجب افزایش نقدینگی و جلب آن به فعالیت های دلالی و مصرفی شده و منجر به افزایش تورم میگردد. از سوی دیگر، پایین بودن نرخ بهره وام ها در واقع بمنزله اعطای نوعی سوبسید به دریافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی میگردد. بعلاوه، تحمیل تخصیص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپیش تعیین شده سبب میشود که نرخ بهره وام ها نتواند ریسک فعالیت های مورد نظر را به درستی منعکس کند. این امر موجب اتلاف بیشتر سرمایه های کشور میگردد. طبق برآوردهای موجود سیستم بانکی ج.ا. نیازمند تزریق 1.5 تا 2 بلیون دلار سرمایه است تا بتواند زیان های ناشی از وام های نسنجیده را جبران کند.

 

در مجموع، نظام بانکی ج.ا موجب افزایش هزینه ها و نبود یک سیستم مطلوب برای ارزیابی، نظارت و کنترل ریسک شده است. مدیران بانکهای دولتی غالبا نمیتوانند در مقابل فشار سیاسی وام خواهان پرنفوذ برای دریافت وام های کم بهره دوام بیآورند. این پدیده همراه با نبود یک سیستم حسابرسی شفاف به سرعت سبب شیوع فساد اداری و پیدایش باندهای مافیایی گشته است.

 

سیاست پولی یکی از روش های اصلی مدیریت و تنظیم اقتصاد کلان، از جمله تنظیم تقاضا، سرمایه گذاری، اشتغال و کنترل تورم میباشد. این سیاست از طریق ابزار مختلفی اعمال میشود که مهمترین آنها نرخ بهره میباشد. نظام بانکی ج.ا. با مختل کردن این ابزار عملا مدیریت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزینه کرده و زیان های هنگفتی بر اقتصاد کشور وارد آورده است.

 

اصلاح سیستم بانکی ایران نهایتا مستلزم آن است که مالکیت بخشی از آن طبق ضوابطی صحیح به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام این کار میسر نمیباشد میبایست سیستمی تدوین کرد که در آن سطح درآمد و امنیت شغلی مدیران بانک ها مستقیما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد. همچنین، از آنجا که در این بانک ها تمام سرمایه متعلق به دولت میباشد، عملکرد درست بانک ها، علاوه بر ایجاد یک سیستم حسابرسی شفاف و کارا مستلزم سیستم نظارتی دقیقی است که بتواند ریسک های پذیرفته شده را تنظیم و کنترل کند.

 

موسساتی که از نظام بانکی وام گرفته اند شدیدا به یارانه های ارزی، انرژی و سایر یارانه های مستقیم و غیر مستقیم دولت وابسته میباشند. ارزش این یارانه ها در ج.ا. متجاوز از %15 تولید ناخالص ملی میباشد. کاهش این یارانه ها موجب خواهد شد که بسیاری از این موسسات نتوانند وام هایی را که از بانک ها دریافت کرده اند پرداخت کنند. لذا، دولت مجبور خواهد شد بیشتر این وام ها را متقبل شود و مبلغ لازم را به صورت تزریق سرمایه به بانک های مربوطه بپردازد. بنا بر این، پیش از یا همزمان با اصلاح نظام بانکی دولت میبایست اقدام به اصلاح سیستم یارانه ها و ساختار مالکیت و مدیریت بخش های تولیدی به ویژه موسسات دولتی و نهاد ها بکند. بدون انجام این امر اصلاح بنیادین نظام بانکی به ویژه مشارکت بخش خصوصی در مالکیت و مدیریت آن میسر نخواهد بود زیرا ریسک هایی که در کنترل نظام بانکی نمیباشند هرآن میتوانند به بخش بانکی منتقل شده و سودآوری آنرا دگرگون کنند.

 

قبل از آنکه دولت اقدام به خصوصی سازی گسترده موسسات بزرگ از جمله بانک ها بکند میبایست:

1.      ابتدا سیاست های اقتصادی خود را در زمینه های ارزی، واردات، صادرات، تخصیص یارانه ها، بازار کار و غیره تصحیح کند.

2.      سپس، طی یک حسابرسی دقیق و شفاف ارزش واقعی موسسات دولتی و نهاد ها را در فضای سیاست های جدید محاسبه کند.

3.      بعد، آن بخش از بدهکاری موسسات دولتی به نظام بانکی را که در فضای جدید قادر به پرداخت آنها نمیباشند متقبل شود و خسارت بانک ها را با تزریق سرمایه لازمه جبران کند.

4.      سپس، طی یک حسابرسی دقیق ارزش بانک ها را بر مبنای جدید ارزیابی کند.

5.      آنگاه، طی یک برنامه حساب شده اقدام به خصوصی سازی موسسات مزبورو بانک ها نماید.

 

تا حد امکان، بخشودگی بدهی موسسات دولتی به نظام بانکی و جبران خسارت بانک ها توسط دولت میبایست همزمان با خصوصی سازی موسسات مقروض و بانک های مربوطه انجام پذیرد. چنانچه این امر میسر نباشد، خصوصی سازی میبایست با کمترین تاخیر بعد از بخشودگی بدهی ها و جبران خسارات بانک ها صورت گیرد. در غیر این صورت،همانطور که تجربه کشورهای اروپای شرقی نشان میدهد این خطر وجود خواهد داشت که بخشودگی بدهی موسسات دولتی و جبران خسارات بانک ها موجب تشدید سوء مدیریت موسسات دولتی گشته و به خسارات و بدهی های بزرگتری بیانجامد. خصوصی سازی فوری موسسات دولتی بعد از تقبل وام های موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها موجب خواهد شد مسئولیت مدیریت و ریسک های آتی این موسسات به بخش خصوصی منتقل گردد. حال آنکه انجام این اصلاحات بدون خصوصی سازی نه تنها عرصه را برای تکراراشتباهات گذشته باز خواهد گذاشت، بلکه در مدیران دولتی این باور را بوجود خواهد آورد که در صورت تکرار سوء مدیریت و فساد اداری، دولت مجددا به یاری آنها شتافته و بدهکاری ها و خسارات آنها را دوباره متقبل میشود.

 

در مورد موسساتی که خصوصی سازی سریع آنها میسر نمیباشد میبایست برنامه و اهداف موسسه و مدیران آنرا به دقت تعیین کرده سپس با ایجاد یک سیستم حسابرسی کارآ و شفاف، درآمد و امنیت شغلی مدیران موسسات را به سود آوری و موفقیت اقتصادی موسسات تحت مدیریتشان وابسته کرد. موفقیت این امر در اقتصادی مانند ایران که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است مستلزم وجود دموکراسی سیاسی است.

 

اصلاح بخش بانکی پیش شرط رشد بخش خصوصی است. اما این کار در عین آنکه اجتناب ناپذیر میباشد، دشوار بوده و ریسک های جدیدی را با خود همرا ه خواهد داشت. در نظام دولتی موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم برای ارزیابی ریسک پروژه ها و تخصیص اعتبارات بر مبنای ریسک پروژه میباشند. کانون توجه نظام فعلی در آن است که بانک ها را مجبور کند تا در تخصیص منابع، سهمیه بندی ها و نرخ های بهره دیکته شده را رعایت کنند. انتقال به سیستم جدید بدون داشتن تخصص های لازمه حامل ریسک میباشد. لذا قبل از تغییر نظام بانکی دولت میبایست مهارت های لازمه را به پرسنل بانکی آموزش بدهد.

 

بعلاوه، همانطور که تجربه اصلاح بخش مالی در سایر کشورها نشان داده، استفاده صحیح از تجربه، مهارت ها، تکنولوژی و توان مالی بانک های خارجی میتواند کار اصلاح نظام بانکی را تسهیل کرده و ریسک های آنرا کاهش دهد.

 

پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعی و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنیادین نظام بانکی است که طی 25 سال گذشته دچار عقب ماندگی مزمنی شده است. اما انجام این امر مستلزم وجود دموکراسی سیاسی است. در نظام هایی که در آن مافیای اقتصادی ریشه گرفته و براقتصاد مسلط گردیده استقرار دموکراسی سیاسی غالبا پیش شرط موفقیت برنامه اصلاحات اقتصادی میباشد.

 

 

4. سرمایه گذاری خارجی

 

به گزارش سازمان سرمايه‌گذاري و كمك‌هاي اقتصادي وفني ايران، طي 11 سال‌ گذشته مجموعا معادل 4.6 ميليارد دلار در ایران سرمايه‌گذاري خارجي صورت گرفته است كه در اين ميان اروپا با 2.8 میلیارد ریال بيشترين سهم را داشته است. به این ترتیب سهم سرمايه‌گذاري خارجي در تولید ناخالص داخلی کشور کمتراز نیم در صد است که پاسخگوی نیازهای کشوردر جهان معاصر نمیباشد. با توجه به اینکه در فاصله 1979- 1990 سرمایه گذاری خارجی در کشور عملا متوقف شده بود میتوان نتیجه گرفت که میزان این شاخص برای 25 سال گذشته 2 تا 3 دهم درصد بوده است. این در حالی است که میانگین نسبت سرمایه ‌گذاري مستقیم خارجي به تولید ناخالص داخلی برای کشورهای در حال رشد و کشورهای توسعه یافته به ترتیب %14 و %28 در صد میباشد (نمودار 10.3 را ملاحظه کنید)..

 

قانون سرمایه گذاری خارجی یکی از ابعاد ساختار حقوقی نا به هنجار ج.ا. میباشد که توسعه اقتصادی کشور را در چنبره خود محبوس کرده است. برای مثال، در زمینه نفت ماده 81 قانون اساسی استفاده از قراردادهای مشارکت در تولید که شیوه متداول قراردادهای بین المللی برای سرمایه گذاری در صنعت نفت میباشد را عملا غیر ممکن ساخته است. این امر موجب شده تا سرمایه گذاری در بخش نفت به مراتب دشوارتر و پرهزینه ترگردد. در سال های اخیر شرکت ملی نفت ایران کوشیده است تا با استفاده از قراردادهای "بازخرید" (Buy Back) این مانع حقوقی را دور بزند. اما ساختار این نوع قراردادها، به ویژه تناسب ریسک - بازده آن به دلایل مختلف برای سرمایه گذاری در بخش نفت مناسب نمیباشد. برای مثال، در چارچوب این نوع قراردادها سرمایه گذار خارجی هیچگونه کنترلی بر روی مراحل بعد از توسعه نخواهد داشت. این امر از دید سرمایه گذار خارجی موجب افزایش ریسک پروژه و لذا کاهش بازدهی پروژه میگردد. شرکت نفت کوشیده است تا با تضمین کارایی پروسه تولید بر این مشکل فائق آید. اما ساختار حقوقی نامناسب همچنان به صورت مانعی در برابر جلب سرمایه گذاری خارجی عمل میکند. این در شرایطی است که 25 سال کوتاهی در سرمایه گذاری در پروژه های زیر ساختی صنعت نفت سلامت اقتصادی این بخش و نهایتا کل اقتصاد را با خطری جدی مواجه کرده است.

 

در ژوئن 2001 شورای نگهبان لایحه سرمایه گذاری خارجی را که در ماه مه به تصویب مجلس رسیده بود رد کرد. در ماه نوامبر مجلس این لایحه را با تغییرات بسیار زیاد دوباره تصویب کرد که در ماه دسامبر مجددا توسط شورای نگهبان رد شد. بالاخره در مه 2002 این لایحه با تغییرات باز هم بیشتر و با پا در میانی مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید و در ژانویه 2003 برای اجرا به دولت ابلاغ شد. گرچه این لایحه قدمی است در جهت درست، اما پاسخگوی نیازهای کشور نمیباشد. جلب سرمایه گذاری بطور کل و سرمایه خارجی بطور خاص مستلزم اصلاح بنیادین نظام حقوقی کشور در عرصه های مختلف میباشد.

 

نمودار 10.3

سرمایه گذاری مستقیم خارجی ایران طی 11 سال گذشته

سازمان سرمايه‌گذاري و كمك‌هاي اقتصادي وفني ايران

 

UNCTAD 2001

 

 

5. سرمایه گذاری داخلی

 

سطح نا مطلوب سرمایه گذاری یکی از مشکلات پایه ای ج.ا. است. مسئولین حکومت با روشهای گوناگون، از جمله ایجاد مناطق تجاری آزاد و ایجاد تسهیلات برای سرمایه گذاری های خارجی و دعوت از ایرانیان خارج از کشور تلاش کرده اند تا بر این مشکل فائق آیند. اما تا کنون این تلاش ها در مجموع نا موفق بوده اند، زیرا علت اصلی پایین بودن سرمایه گذاری در ج.ا. در ساختار اقتصادی و سیاسی نظام نهفته است.

 

نرخ سرمایه گذاری بخش خصوصی در اقتصاد به بازده سرمایه گذاری و میزان ریسکی که با آن مواجه است بستگی دارد[4]. میزان ریسک و رابطه آن با بازده سرمایه تعیین میکند که به چه میزان، در چه کشورهایی، در چه مناطقی و در چه بخش هایی سرمایه گذاری شود. سرمایه گذاری، بخصوص نوع خارجی آن دستکم با پنج نوع ریسک مواجه است: ریسک سیاسی، ریسک های مربوط به حقوق و قوانین سرمایه و کار، ریسک تغییر سیاست های دولت، ریسک ارزی و ریسک اقتصادی. ساختار اقتصادی و سیاسی ج.ا. بطور سیستماتیک موجب افزایش بسیار زیاد ریسک های فوق و لذا کاهش شدید سرمایه گذاری در کشور شده است.

 

شاخص بهره وری سرمایه در ایران از 257 واحد در سال 1976 به 46 واحد در سال 2001 کاهش یافته است[5]. شاخص بهره وری کل عوامل تولید در سال 2001 برابر با 128 واحد بود، در حالیکه در 25 سال پیش از مرز 168 واحد گذشته بود[6]. پایین بودن این شاخص ها بیانگر عدم کارایی عوامل اقتصادی در استفاده از منابع، به ویژه نبود زیر ساخت های فیزیکی مناسب، نبود قوانین مناسب، فقدان امنیت و ثبات سیاسی و نبود نیروی کار ماهر است. در چنین شرایطی سرمایه داران به ویژه سرمایه داران خارجی تنها در صورتی در ایران سرمایه گذاری خواهند کرد که به آنها امتیازهای استثنایی داده شود. در فاصله 1959 تا 1977 میانگین نرخ رشد سرمایه گذاری ثابت در کشور بالغ بر %15 در سال بود. اما در فاصله 1977 تا 2000 سرمایه گذاری ثابت در کشور بطور متوسط نزدیک به %1 در سال کاهش یافت. طی دو دهه اخیر علاوه بر کاهش میزان سرمایه گذاری ثابت در اقتصاد، کیفیت سرمایه گذاری نیز تنزل کرده است که در افت شاخص بهره وری سرمایه منعکس میباشد (نمودار 10.4 را ملاحظه کنید).

 

همزمان با افت میزان و کیفیت سرمایه گذاری ثابت و خروج سرمایه های مالی کشور، بخش انبوهی از سرمایه نیروی انسانی نیز از کشور خارج شده است. طبق آمار صندوق بین المللی پول، ایران در بین 91 کشور در حال توسعه و توسعه نیافته رتبه اول فرار مغزها را دارد. بر اساس اعلام وزارت علوم و فنآوری در سال 2002 بیش از 220 هزار نفر از نخبگان کشور را ترک کرده اند. همچنین، %92 برندگان المپیادهای علمی ایران کشور را ترک میکنند. این عملکرد مختص به یک یا چند سال نمیباشد، بلکه میزان فرار مغزها درج.ا. همواره بسیار بالا بوده است.

 

در مجموع طی دوره مورد نظر اقتصاد ایران از اقتصادی پویا به اقتصادی کم بازده و مصرف گرا تبدیل شده است. طی 25 سال گذشته درآمد ایران از محل صادرات نفت بالغ بر 400 بلیون دلار بوده است. از این مبلغ تنها %20 صرف سرمایه گذاری و باقیمانده عمدتا صرف امور مصرفی شده است. در واقع استفاده از پس انداز و ثروت ملی، به جای تولید ثروت یکی از ویژگی های عمده این دوره میباشد. تحولاتی که در ساختار اجتماعی و فرهنگی کشور طی این دوران صورت گرفته است بر شدت روند مصرف گرایی افزوده است


 

نمودار 10.4

بهره وری و رشد سرمایه گذاری

 

 

 

6. سیاستهای ارزی

در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی در مارس 2002 سیستم چند نرخی ارز در ایران برچیده شد و جای خود را به یک سیستم تک نرخی شناور داد. این اقدامی موثر در جهت بازگرداندن ایران به جامعه جهانی بود. اما متجاوزاز بیست سال این سیاست ارزی خسارات هنگفتی بر اقتصاد ایران وارد آورد. این سیاست ارزی از یکسو موجب گسترش و تشدید ناکارآیی در بخش های تولیدی، تخصیص نا مطلوب منابع، نا به هنجاری ساختار تولید، نا به هنجاری الگوی مصرف، تضعیف تولیدات داخلی، تضعیف صادرات غیر نفتی، رشد بیمارگونه بخش تجاری و اتلاف انبوه منابع اقتصادی شده و از سوی دیگر فساد اقتصادی و اداری پر دامنه و بیسابقه ای را پدید آورده است.

 

طبق برآوردهای موجود طی این مدت بالغ بر%6 تولید ناخالص ملی از طریق سیستم ارزی بطورغیر مستقیم به بخش های دولتی و غیر دولتی پرداخت شده است که بخش قابل توجهی از آن به صورت رانت اقتصادی نصیب بخشی از سران و حامیان حکومت شده است[7]. این سیاست، در کلیت خود نظام اقتصادی کشور را تبدیل به سیستمی بس نا به هنجار کرده که برون رفت از آن مستلزم یک تلاش ملی وسال ها ممارست است. در سیستم چند نرخی گذشته بطور متوسط متجاوز از %80 درآمد ارزی دولت با نرخی نزدیک به یک پنجم نرخ بازار در اختیار موسسات دولتی و نهادهای انقلابی گذاشته میشد. در سیستم تک نرخی جدید این موسسات ارز خود را به قیمت بازار تامین میکنند، اما بخش قابل توجهی از ما به تفاوت بین نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته به آنها پرداخت میشود. بدون کاهش این یارانه ها، سیستم ارزی جدید عمدتا یک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزینه یارانه هایی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت میشد، اکنون آشکار میسازد.

 

 

7. واردات

 

سیاست های دولت در زمینه کنترل واردات و صادرات از وضعیتی مشابه برخوردار است. سیاست های دولت در بخش واردات تا سال 2001 به شدت متکی بر مجموعه ای بغرنج از قوانین اداری مانند صدور پروانه واردات و سیستم تخصیص ارز چند نرخی بود که موجب گسترش فساد اقتصادی و اتلاف منابع گردید وعملا به صورت سیستمی برای دادن یارانه به بخش واردات و تولید رانت عمل کرد[8].

در مجموع، تا سال 2001/2000 سطح مالیات بر واردات در ج.ا. همواره نسبتا پایین بوده زیرا کنترل حجم و ساختار واردات عمدتا از طریق اعمال محدودیت های کمی، توسط سیستم صدور پروانه واردات و سیستم ارز چند نرخی صورت گرفته است. برای مثال، در سال 2000 کل مالیاتی که از طریق واردات جمع آوری شد برابر %2.7 ارزش واردات کشور بود. در این سال، میانگین غیر موزون نرخ مالیات بر واردات (مشتمل بر هر دو نوع مالیات بر واردات) نزدیک به %6 بود.

 

طی چند سال اخیر، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی دولت در چند مرحله اقدام به اصلاح سیاست های وارداتی خود کرده است. برای مثال، در سال 2000 پوشش " لیست مثبت" واردات از 29 گروه ابتدا به 41 و سپس به 77 گروه افزایش یافت. در مارس 2000 وزارت صنایع و معادن 781 قلم از کالاهایی که کد آنها با 1،2 آغاز میشود ( که واردات آنها مستلزم اجازه دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع بود) به گروه کد 1 منتقل کرد تا واردات آنها دیگر مستلزم اجازه نامه وزارت صنایع نباشد. همچنین 114 کالای دیگر را از قید گرفتن اجازه نامه از سایر وزارتخانه ها معاف کرد. در مجموع، تا نوامبر2000 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم کسب اجازه نامه بود به 2318 قلم کاهش یافت. علاوه براین، محدودیت های مربوط به منبع تامین ارز واردات و گشایش اعتبار ارزی که در بالا به آنها اشاره شد، نیز کاهش یافت. ماده 29 قانون بودجه 2001 مجموعه ای از کالاهای "لیست مثبت" مانند ماشین آلات و قطعات یدکی را از این قید که هزینه ارزی واردات کالاهای "لیست مثبت" میبایست از محل درآمد ارزی صادرات غیر نفتی تامین شود معاف کرد. همچنین، وارد کنندگان دیگر مجبور نمیباشند که برای کسب اعتبارنامه ارزی و اجازه واردات از پیش کل بهای واردات مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بالاخره در مارس 2002 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم دریافت پروانه واردات میباشد به 350 قلم کاهش داده شد.

 

همزمان با اقدامات فوق، میزان مالیات بر واردات افزایش داده شد تا سطح سدی که برای حمایت از تولید کنندگان داخلی وضع شده بود در همان حد قبلی باقی بماند. در واقع، موانع غیر تعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای تبدیل شدند. برای برخی از کالاها افزایش تعرفه های حاصله بسیار قابل ملاحظه بود. برای مثال، نرخ تعرفه منسوجات، پوشاک، محصولات چرمی و وسایل نقلیه موتوری به ترتیب به %74، %93، %75 و %37 افزایش یافت. در مجموع، میانگین نرخ کنونی مالیات بر واردات برای کل اقتصاد ایران نزدیک به %30 تا %35 برآورد میشود. این نرخ متجاوز از دو برابر میانگین کشورهای در حال رشد میباشد که اقتصاد ایران را به لحاظ شدت بسته بودن و موانع تجارت خارجی در صدر جدول، همپای پاکستان قرارمیدهد. بنا بر محاسبات بانک جهانی، کاهش حداکثر مالیات بر واردات به %25 موجب %0.7 رشد درآمد ملی خواهد شد. با این همه، تبدیل کنترل های غیرتعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای، به خودی خود اقدامی است در جهت درست که احتمالا موجب کاهش فساد اقتصادی و تقلیل اتلاف منابع خواهد شد.

 

تبدیل کنترل های غیر تعرفه ای به معادل های تعرفه ای (tariffication) موجب افزایش درآمد دولت و افزایش تولید ناخالص ملی خواهد شد. در شرایط مطلوب، طبق محاسبات بانک جهانی این اصلاحات میبایست بتوانند درآمد ملی و در آمد دولت را به ترتیب %3.4 و %1.4 افزایش دهند. اما به علت نا به هنجاری ساختاری، احتمالا بخش قابل توجهی از توان بالقوه این اصلاحات تحقق نخواهد یافت. باید توجه داشت که اصلاحات اقتصادی در نظام هایی که دچار نا به هنجاری بنیادین میباشند، میباست بطور سیستماتیک و چند جانبه انجام پذیرد. بخش های اقتصادی مانند ظروف مرتبطه به یگدیگرپیوسته اند. لذا، اصلاح بخش هایی که شدیدا به هم مرتبط میباشند میبایست همزمان و هماهنگ انجام پذیرد. در غیر اینصورت اتلاف انرژی از یک بخش به سایر بخش ها منتقل خواهد شد. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور به ویژه اصلاح بخش دولتی بر چیدن نهادها و حذف سیستم رانتی رژیم موثر نخواهد بود.

 

 

8. صادرات

 

از بدو روی کار آمدن ج.ا. ارتقا صادرات غیر نفتی و کاهش وابستگی کشور به نفت همواره یکی از اهداف اصلی سیاست اقتصادی ج.ا. بوده است. با این وصف، سیاست های نا درست اقتصادی ج.ا. موجب تضعیف بخش صادرات غیر نفتی شده است. عوامل اصلی این عملکرد عبارتند از سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی از جمله صادرات غیر نفتی شده اند، قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند، نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور، نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی، سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور، فساد گسترده و سوء مدیریت بخش دولتی و نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت. این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور در بهترین شرایط از حد %5 تولید ناخالص ملی تجاوز نکند که متناسب با توان اقتصاد کشور نبوده و پاسخگوی معضلات آن به ویژه بحران بیکاری نمیباشد.

 

سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد بوده است. از یکسو، حکومت با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی شده و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی کرده است. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند.

سیاست هایی که ج.ا. برای کنترل صادرات بکار برده است عبارتند از ممنوعیت صادرات، صدور پروانه صادرات، کنترل کیفیت، و گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای آنکه درآمد ارزی خود را پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت و قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند. از سال 2000 در پی تلاش ج.ا. برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی بسیاری از ممنوعیت ها و کنترل های صادراتی به تدریج بر چیده شده اند. تاسال 1999 صادرات 32 گروه کالا یا بطور کلی ممنوع و یا مستلزم دریافت اجازه نامه از وزارت بازرگانی بود. در سال 2000 این کالاها در7 گروه کلی تر ادغام شدند و صادرات برخی از آنها مانند مرغ، پیاز، سیب زمینی، عدس، مواد پاک کننده، صابون، شیشه و لاستیک ماشین آزاد شد. متعاقبا تعداد این کالا ها به سه گروه کلی محدود شد: عتیقه جات و کالاهایی که صادرات آنها به دلایل مذهبی ویا محیط زیست ممنوع میباشد، کالاهای مصرفی که قیمت آنها توسط دولت سوبسید میشوند (مانند قند، شکر و دارو) و بالاخره حیوانات زنده، مواد خام و کالاهایی که در تولید محصولات صنعتی بکار میروند (مانند سنگ معدن، قطعات آهن، پوست حیوانات وغیره). ممنوعیت صادرات کالاهای گروه دوم ضروری میباشد زیرا در غیر این صورت یارانه های تخصیص داده شده به جای کمک به اقشار کم درآمد نصیب مصرف کنندگان خارجی خواهند شد. هدف از ممنوعیت کالاهای گروه سوم حمایت از تولید کنندگان داخلی میباشد. اما، این سیاست چنانچه درست تدوین و اجرا نشود میتواند موجب رشد صنایعی شود که اقتصاد کشور درآنها دارای مزیت نسبی نمیباشد.

 

طی دهه 90 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کمتر از %4 بود. این نسبت در کشورهای همردیف ایران طی دهه گذشته نزدیک به %10 بوده است. به دنبال اصلاحاتی که در بالا اشاره شد، در سال 2002 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کشور به %4.7 افزایش یافت. اما، علیرغم این بهبود نسبی بخش صادرات غیر نفتی هنوز دچار نابه هنجاری بنیادین و ساختاری است و نمیتواند نقش بالقوه خود را در توسعه اقتصادی کشور ایفا نماید. فساد و ناکارآیی دستگاه اداری کشور همچنان هزینه سنگین و بیموردی را بر صادرات غیر نفتی تحمیل میکند. علاوه بر اینها، نا امنی سیاسی و نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی مانع از سرمایه گذاری و رشد تولیدات داخلی از جمله صادرات غیر نفتی میگردد.

 

برای تشویق صادرات غیر نفتی ج.ا. تدابیرمتعددی اتخاذ کرده است. اما، به علت فساد و پایین بودن کارآیی دستگاه اداری دولت و نبود جو مناسب برای سرمایه گذاری و رشد بخش خصوصی، این تدابیرغالبا نا موفق بوده اند. موارد عمده این سیاست عبارتند از: 1- بازگرداندن تعرفه های پرداخت شده؛ 2- معافیت از پرداخت تعرفه های وارداتی؛ 3- تاسیس مناطق تجارت آزاد و مناطق ویژه اقتصادی؛ 4- تاسیس بانک توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات. سه مورد اول تدابیری هستند که برای بهبود دسترسی بخش صادرات به واردات مواد خام، ماشین آلات و سایر نهاده های تولید بکار میروند. از سوی دیگر، هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی میباشد.

 

بسیاری از کشورها، مانند کره شمالی، تایوان وهنگ کنگ توانسته اند با استفاده از مکانیزمهای باز پرداخت و معافیت تعرفه موجبات رشد صادرات خود را فراهم آورند. اما در ایران به علت پایین بودن کارآیی و فساد گسترده دستگاه اداری دولت، کاربرد هر دو مکانیزم ناموفق بوده است. طبق آمار رسمی در ایران تنها %5 صادر کنندگان از مکانیزم های معافیت و باز پرداخت تعرفه گمرگی استفاده میکنند. علت این امر آن است که به علت عدم کارآیی و فساد دستگاه اداری دولت هزینه استفاده از این مزایا نسبت به منافع حاصل از آنها بیشتر است. از سوی دیگر، موفقیت مناطق ویژه اقتصادی و تجارت آزاد تا حدود زیادی بستگی به توانایی دولت در جلب سرمایه گذاری به ویژه سرمایه گذاری خارجی دارد. در ایران به دلیل نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، نا توانی دولت در جلب سرمایه خارجی و کاربرد سیاست های غلط، تجربه دولت درهردو زمینه نا موفق بوده است. تا کنون این مناطق عمدتا به صورت مکانیزمی برای گریز از موانع و محدودیت های قوانین واردات عمل کرده اند تا مراکزی برای توسعه صادرات غیر نفتی کشور.

 

 

9. وابستگی به یارانه های دولتی

 

سیاست اقتصادی نا درست طی 25 سال گذشته اقتصاد کشور را شدیدا به دریافت یارانه های دولتی وابسته کرده که موجب پیدایش نابه هنجاری های گسترده از جمله پیدایش انحصارات مصنوعی، افت کارایی اقتصاد و پیدایش یک سیستم یارانه دهی بسیار بغرنج شده است که حجم قابل توجهی از منابع تولیدی ایران را به هدر میدهد. وضعیت یارانه های ضمنی، یعنی یارانه هایی که بطور غیر مستقیم از طریق عرضه ارزان کالا و خدمات پرداخت میشوند به ویژه قابل توجه است. حجم این یارانه ها بالغ بر %15 تولید ناخالص ملی میباشد که دو سوم آن مربوط به یارانه های انرژی (برق و سوخت) است[9]. توجیهی که برای پرداخت این یارانه ها ارائه میشود حمایت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر میباشد. اما در عمل حجم عمده این یارانه ها نصیب اقشار پر درآمد میشود. برای مثال، مبالغی که از طریق یارانه های نان، دارو، گاز، و نفت سفید نصیب پر درآمدترین دهک (percentile) جامعه میشود به ترتیب 2 برابر، 4 برابر، 32 برابر و 3.5 برابر سهم فقیرترین دهک جامعه است. وجود این یارانه ها سبب میشود که قیمت ها نتوانند هزینه واقعی تولید و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند که به نوبه خود موجب تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی و به هدر رفتن ثروت کشور میگردد.

در سال 2/2001 ارزش یارانه ای که از طریق انرژی پرداخت شد بالغ بر %10 تولید ناخالص ملی بود. بطور متوسط ارزش یارانه انرژی طی دهه گذشته برابر %11 تولید ناخالص ملی بوده است. ارزانی انرژی موجب مصرف بیرویه و به هدر رفتن منابع تولید میشود. مقدار انرژی ای که به سبب پایین بودن قیمت داخلی به هدر میرود میتواند صادر شده و درآمد حاصل از آن صرف تولید وتوسعه اقتصاد شود. به این ترتیب، شکاف بیش از حد بین قیمت داخلی و صادراتی انرژی دارای "هزینه فرصت از دست رفته" (opportunity cost) بالایی است که موجب کاهش رشد و رفاه اقتصادی میشود. در بخش مصرف خانگی، زیان ناشی از ارزانی انرژی نزدیک به %3.5 تا %4.3 تولید نا خالص ملی برآورد میشود. در بخش تولیدی اقتصاد ابعاد اتلاف انرژی به مراتب گسترده تراست. برای مثال، مصرف انرژی کارخانه های سیمان ایران %35 بیشتر از کارخانه های ژاپن است، مصرف انرژی کارخانه ذوب آهن و فولاد اصفهان %58 بیشتر از کارخانه های مشابه در ژاپن میباشد، مصرف انرژی یخچال های ساخت ایران %70 بیشتر از یخچال های وارداتی است، مصرف سوخت اتومبیل های ایران بالاترازمصرف اتومبیل های وارداتی است[10].

همچنین، یارانه های انرژی موجب تشدید نابرابری درآمد میشوند. مصرف سرانه انرژی در خانوارهای پر درآمد چندین برابر مصرف سرانه خانوارهای کم درآمد است. لذا، بخش عمده یارانه های انرژی نصیب خانوارهای پر درآمد میشود که نابرابری توزیع درآمد و مصرف را تشدید میکنند. برای مثال، یارانه ای که از طریق مصرف انرژی نصیب مرفه ترین دهک جامعه میشود 12 برابر یارانه ای است که نصیب فقیرترین دهک میشود. اگر مبلغ یارانه ها بطور یکسان بین افراد جامعه تقسیم شود، درآمد فقیرترین دو دهک جامعه %60 افزایش خواهد یافت (%112 در مناطق روستایی). چنین سیاستی میتواند فقر را در ایران ریشه کن کند.

 

طبق محاسبات موجود افزایش قیمت داخلی انرژی به سطح میانگین قیمت صادراتی دهه گذشته موجب %30 تورم خواهد شد (بطور مطلق). لذا تصحیح نا به هنجاری قیمت انرژی، به دلیل شدت تورم زایی آن بسیار دشوار میباشد، اما از آن گریزی نیست زیرا حل بحران اقتصادی کشور و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون آن میسر نخواهد بود. برای تسهیل امر، میتوان اینکار را در چند مرحله (طی چند سال) انجام داد و با استفاده از ابزار اقتصادی مناسب تاثیر منفی آنرا بر اقشار کم درآمد خنثی کرد. برای مثال میتوان قیمت انرژی را طی سه سال (هر سال یک سوم مقدار مورد نظر) بالا برد و مقداری از درآمد حاصله را صرف پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای کم درآمد کرد. برای پرداخت این یارانه ها میبایست سیستم مناسبی تدوین کرد که خود موجب ایجاد نا به هنجاری نشود. تصحیح قیمت انرژی پیش شرط مهمی برای پیشبرد و موفقیت برنامه اصلاحات اقتصادی است. این کار نه تنها منشا نا به هنجاری در تخصیص منابع را از پیش پا برخواهد داشت، بلکه بودجه لازم برای اجرای اصلاحات را نیز تامین خواهد کرد.

 

 

10. رفاه اقتصادی

 

رفاه اقتصادی جامعه به عوامل متعددی بستگی دارد، به ویژه نرخ رشد تولید ناخالص ملی، نرخ رشد جمعیت، نرخ بیکاری و توزیع درآمد. مجموعه عوامل فوق موجب شده است تا میانگین رشد اقتصادی کشور از %11 در فاصله 1962 تا 1972 به %2.6 طی 1982 تا 2002 کاهش یابد. تولید ناخالص ایران در سال 1980 برابر 93 میلیارد دلار بود. در سال 2000 یعنی 20 سال بعد، سطح تولین ناخالص ملی به رقم 99 میلیارد دلار رسید که تنها %6 بیشتر از سال 1980 میباشد.

 

کاهش نرخ رشد تولید ناخالص ملی، همراه با افزایش سرسام آور جمعیت که در فاصله 1979 تا 2003 متجاوز از دو برابر شد، موجب شده است که درآمد سرانه کشور به قیمت واقعی متجاوز از %40 کاهش یابد. طبق آمار بانک جهانی سطح تولید ناخالص سرانه ایران کمتر از یک سوم میانگین تولید ناخالص سرانه جهان است و از نظر رده بندی جهانی ایران در رده صد و یازدهم جهان قرار دارد (سالنامه 2000). درآمد سرانه ایران حتی نسبت به کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا نیز پایین تر است. در آمد سرانه ایران در سال 2000 برابر 1640 دلار بود، حال آنکه میانگین درآمد سرانه منطقه برابر 2020 دلار بود. ایران از نظر جمعیت هجدهمین کشور جهان است اما به لحاظ حجم تولید ناخالص ملی در رده سی و چهارم جهان قرار دارد.

 

بحران بیکاری بیش از همیشه ثبات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی ایران را تهدید میکند. طبق برآوردهای موجود نرخ بیکاری در ایران بالغ بر %20 است. نرخ بیکاری بین جوانان به مراتب بالاتر بوده و بین %30 تا %40 برآورد میشود. در ایران نزدیک به 20 ملیون دانش آموز وجود دارد که تعداد کثیری از آنها به ناچار به خیل بیکاران خواهند پیوست. هر سال نزدیک به 250 هزار نفر فارغ التحصیل دانشگاهی وارد بازار کار میشوند که تنها برای 70 هزار نفر از آنها کار وجود دارد. متجاوز از %11 نیروی شاغل ایران دارای تحصیلات دانشگاهی میباشند که در مقایسه با کشورهای همردیف ایران نرخ نسبتا بالایی است. میانگین نرخ بیکاری نیروی کار روستایی 1 تا 2 در صد بالاتر از نرخ بیکاری شهری است.

 

با توجه به رشد باروری نیروی کار، تثبیت نرخ بیکاری در سطح کنونی مستلزم ایجاد بیش از یک ملیون شغل جدید در سال است. برای تحقق این امر، نرخ رشد تولید نا خالص ملی میبایست به %7 درسال، یعنی %2 بیشتر از میانگین تاریخی آن (%5) افزایش یابد. در غیر اینصورت، تا سال 2010 نرخ بیکاری از مرز %23 فراتر خواهد رفت. برای آنکه بتوان تا سال 2010 نرخ بیکاری را به %10 کاهش داد، تولید ناخالص ملی کشور میبایست بطور متوسط نزدیک به %10 در سال رشد داشته باشد[11]. انجام این کار در چارچوب مناسبات اقتصادی موجود، اگرغیر ممکن نباشد، بسیاردشوار خواهد بود.

 

به لحاظ توزیع درآمد، اقتصاد ایران در دوره پس از انقلاب مانند دوره 1962 تا 1978 همچنان دارای توزیع درآمد نامطلوبی است. %10 ثروتمندترین طبقات درآمدی جامعه بیش از %30 از کل مصرف جامعه را به خود اختصاص میدهند، در حالیکه این سهم برای %10 فقیرترین طبقه حدود %1.5 است. متجاوز از %50 مصرف کل جامعه به %20 بالای جامعه تعلق دارد.

 

 

11. رانت خواری و فساد اداری

 

در ایران معاصر کاربرد سیاست توزیع رانت و فرهنگ رانت خواری بسیاررایج و پر دامنه است. علت این امر را علاوه بر دولتی کردن اقتصاد، وجود قوانین نامطلوب، نبود آزادی های سیاسی، عدم پاسخگویی حکومت به شهروندان و شیوع فساد سیاسی، میباید در ایدئولوژی و پایگاه اجتماعی حکومت جست که موجب قطبی شدن بیش از حد جامعه شده و نظام را بطور فزاینده ای به استفاده از سیاست توزیع رانت برای خرید پشتیبانی مردم وابسته کرده است.

 

بررسی سیاست های اقتصادی ایران نشان میدهد که طی دو دهه 80 و 90 تنها از طریق سیاست های واردات و ارزی هرساله نزدیک به %10 تولید ناخالص ملی کشور به صورت رانت اقتصادی به تجار بازارو مدیران نهادها پرداخت شده که احتمالا بخش قابل توجهی از آن نصیب بخشی از سران و حامیان حکومت شده است[12]. به این مقدار میبایست رانت تولید شده توسط نظام بانکی[13]، سیاست های صادراتی[14]، تخصیص پروژه های دولتی، دادن امتیاز تاسیس موسسات انحصاری به سرمایه داران خودی، توزیع کالاها، خدمات و امتیازها غیر نقدی را نیزاضافه کرد. در یک برآورد محافظه کارانه میتوان میزان رانتی را که طی این دوره در اقتصاد کشور تولید شده است نزدیک به %20 کل تولید ناخالص ملی تخمین زد که یکی از مکانیزم های اصلی انباشت سرمایه توسط سرمایه داران وابسته به حکومت بوده است.

 

تولید و توزیع رانت، مانند یک سیاست مالیاتی نا درست، اقتصاد را از پویایی بازداشته، سبب افزایش هزینه تولید، کاهش پس انداز و سرمایه گذاری و کاهش خلاقیت و نوآوری میشود و با هدایت انرژی مردم به سوی فعالیت های غیر تولیدی انرژی قابل توجهی را به هدر میدهد. همچنین، سیستم رانت خواری موجب پیدایش مناسبات نادرست در نظام اداری کشور میشود. در چنین سیستمی، پس از مدتی، تکنوکرات های وزارتخانه ها با مدیران بنگاههای اقتصادی تبانی میکنند تا حداکثر درآمد را برای خود و نه برای دولت و کشور تامین کنند. همانگونه که مدیران بنگاه های تولیدی برای تحصیل سودهای انحصاری در بازار کمبودهای ساختگی بوجود میآورند، مدیران ادارات دولتی برای ایجاد فرصت های رشوه گیری و تحصیل حداکثر درآمد، دستگاه اداری دولت را انباشته از قوانین غیر ضروری و دست و پاگیر میکنند. این امر کانال های تصمیم گیری سیستم اداری را مسدود کرده و کارایی و موثر بودن آنرا مختل میسازد که در نهایت میتواند به از هم پاشیدگی دستگاه اداری و اقتصادی بیانجامد. پی آمدهای منفی سیاست رانت خواری در نظام ج.ا. در مقایسه با سایر سیستم های تمامیت خواه به مراتب شدیدتر است. زیرا در جمهوری اسلامی توزیع رانت سبب انتقال منابع اقتصادی از قشرهای مدرن به قشرهای سنتی میشود که نسبتا از مهارت و پویایی اقتصادی کمتری برخوردار میباشند.

 

مجموعه عوامل فوق، همراه با رکود اقتصادی و کاهش سطح درآمد سرانه موجب گسترش بیسابقه فساد اقتصادی-اداری شده است. فساد اداری دارای جلوه های گوناگون است، مانند رشوه خواری، اختلاس، دزدی و استفاده از اموال عمومی برای منافع شخصی. اما وجه عمده آن داد و ستد انواع خدمات در درون نظام اداری توسط باندهای قدرت و الیگارشی و خانواده های ذی نفوذ است. این داد و ستد ها گرچه با مبادله وجوه نقدی آغاز نمیشود، اما نهایتا به دست آوردهای مالی هنگفت میانجامد. در ج.ا. ادغام نهادهای سیاسی و مذهبی، وجود منابع مشروعیت دوگانه در سازمانهای اجرایی، عدم شفافیت و پاسخگویی دستگاه های اداری و رشد مناسبات سنتی و خاندان سالاری محیط مناسبی برای رشد سرطانی فساد اداری بوجود آورده است. این مکانیزم روش عمده برای تقسیم امتیازهای اقتصادی مانند واگذاری پروژه های کلان دولتی به سرمایه داران خودی، اعطای انحصار واردات و صادرات، در یافت ارز و وام های ارزان از نظام بانکی، اجازه تاسیس انحصارات و موسسات تولیدی و خدماتی، دریافت یارانه های مستقیم و غیر مستقیم و سایر امتیازهای اقتصادی کلان میباشد. در این فرایند، با استفاده ازعناوینی همچون امور خیریه، بسیاری از قانون شکنی ها مشروع جلوه داده میشود. سرمایه داران خودی در مقابل دریافت امتیازهای اقتصادی بخشی از سود معاملات خود را به عنوان خیریه و تبرعات به مسئولین میپردازند. مسئولین مربوطه با صرف وجوه مربوطه برای اعطای کمک های نقدی و غیر نقدی به گروه اجتماعی مورد نظر خود، وجوه مربوطه را ابتدا به قدرت سیاسی و در دور بعدی قدرت سیاسی را به قدرت اقتصادی تبدیل میکنند[15].

 

بنا به تحقیقات بین المللی، شاخص فساد ایران معادل 3.25 میباشد که ایران را در رده فاسدترین کشورهای جهان قرار میدهد[16]. بر اساس این تخمین فساد اداری در ایران %70 بیشتر از کشورهای بالای جدول، مانند کشورهای توسعه نیافته آفریقایی و آمریکای جنوبی است. از نظر شاخص خط قرمز قانونی یعنی رعایت قانون، ایران دارای 1.25 امتیاز (از 10 امتیاز) است. کارایی نظام حقوقی ایران و ساختار دولت، با امتیازهای 2 و 2.17 دارای وضع مشابهی است. ارگان های حکومتی میکوشند که فساد اقتصادی-اداری را امری فردی جلوه دهند و آنرا به عنوان جرم مورد پیگرد قضایی قرار دهند. اما واقعیت آن است که گسترش فساد اقتصادی-اداری پیآمد طبیعی ساختار اقتصاد سیاسی کشور میباشد.

 

 

12. ساختار سیاسی

 

علت پایه ای عملکرد ضعیف اقتصادی ج.ا. را میبایست در ساختار سیاسی آن جست که به لحاظ پایگاه نظری و اجتماعی اساسا با مختصات و نیازمندیهای جهانی شدن سازگاری ندارد. موفقیت و دوام هر ساختار سیاسی، چه ساختار تمامیت خواه و چه دموکراسی، وابسته به توسعه، کارآیی اقتصاد و کیفیت سیاست های اقتصادی دولت است. اما عملکرد اقتصاد، به نوبه خود ، هم در مرحله تدوین و تکوین سیاست های اقتصادی و هم در مرحله اجرا، وابسته به ماهیت و کیفیت ساختار سیاسی کشور میباشد. توسعه اقتصادی در بستر نهادهای سیاسی جامعه انجام می پذیرد که پارامترهای سیاسی و اقتصادی توسعه اجتماعی را تعیین میکنند. آزادی سیاسی، ثبات سیاسی و ثبات سیاست های اقتصادی سه بعد اصلی هر نظام سیاسی میباشند که شالوده سیاسی مدیریت اقتصاد را تشکیل میدهند. این ابعاد هم مستقیما وهم غیر مستقیم، از طریق تاثیرگذاری بر روی عوامل تعیین کننده رشد اقتصادی، مانند تورم، سرمایه گذاری، سرمایه نیروی انسانی، توزیع درآمد، حقوق مالکیت و رشد جمعیت بر رشد اقتصادی تاثیر میگذارند. ساختار سیاسی ج.ا. با جهان امروزین سازگاری لازم را نداشته و ماهیت ایدئولوژیک و میل ذاتی آن به نقض سیستماتیک آزادیهای اقتصادی و سیاسی موجب بی ثباتی اقتصادی و سیاسی شده، مانع از توسعه اقتصادی و سیاسی ایران در جهان گلوبال نوین است. در این راستا، مشخصه های زیر به ویژه در خور توجه است:

1.          تکثر مراکز قدرت و تصمیم گیری و مشخص نبودن نقش و رابطه این مراکز با یکدیگر؛ از جمله، وجود دستکم سه مرکز قانون گذاری موازی رسمی، یعنی مجلس، شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت، وجود ارگان های اجرایی موازی، وجود مراکز قدرت غیر رسمی در درون رژیم که خارج از قانون عمل میکنند، مانند گروه های فشار غیر قانونی.

2.          تداخل قوای سه گانه کشور، یعنی قوه مقننه، مجریه و قوه قضائیه و کشمکش پیوسته بین آنها.

3.          شفاف نبودن قوانین و وجود برداشت های متفاوت و متناقض از آنها در تمام عرصه های حکومتی. همچنین، وجود قوانین نامناسب و دست و پاگیر، مانند قانون کار، قوانین مالکیت، قوانین بانکی و قوانین گمرکی.

4.          ناسازگاری ج.ا. با جامعه بین المللی و اهمیت پارامترهای خارجی در سیاست داخلی، برای مثال، تحریم اقتصادی آمریکا، مسئله اسرائیل و فلسطین، تنش های مذهبی و ایدئولوژیک با کشورهای منطقه، تروریسم و بحران سلاحهای هسته ای.

5.          ایدئولوژی زد گی سیاست های اقتصادی و اجتماعی دولت و دستگاه اداری آن.

6.          عدم سازگاری و تجانس ایدئولوژی و فرهنگ رژیم با فرهنگ مردم، به ویژه شهرنشینان، طبقه متوسط، زنان، جوانان ...

7.          نقض آزادی های اقتصادی.

8.          نقض سیستماتیک آزادی های مدنی و سیاسی شهروندان توسط دولت.

9.          بی ثباتی سیاسی و بی ثباتی سیاست های اقتصادی دولت.

10.      فساد اقتصادی گسترده، به ویژه در دستگاه اداری و اجرایی دولت و سلطه باند بازی در کلیه شئون اقتصادی و اجتماعی.

11.      سیاست های نا درستی که منجر به نابسامانی اقتصادی، مانند تورم، بیکاری، کسری بودجه، بدهی های خارجی و تشدید تنگناهای ساختاری شده و توان کشور را در جذب سرمایه های خارجی کاهش داده اند.

12.      قطبی بودن خواست های اجتماعی و اقتصادی و وجود اپوزیسیون خارج از حاکمیت که خواهان دگرگونی بنیادین ساختارسیاسی میباشد.

 



[1] اقتصاد ایران، مارس 2002، جلد چهارم شماره 35.

[2] همانجا.

[3] همانجا.

[4] به عبارت دقیقتر، میزان سرمایه گذاری به بازده واقعی سرمایه گذاری بستگی دارد که برابر است با حاصلضرب بازده صوری سرمایه گذاری و احتمال یا ریسک بازده آن. برای مثال بازده واقعی پروژه ای با بازده %10 و ریسک موفقیت %80، برابر %8 است.

[5] بنا به تخمین دفتر اقتصاد کلان سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور. برای توضیحات بیشتر به مقاله ع. علوی، "اقتصاد ایران و سرمایه گذاری خارجی" مراجعه کنید.

[6] Total factor Productivity.

[7] برای توضیحات بیشتر به کتاب "دموکراسی و توسعه اقتصادی پایدار-تجربه ایران" از نویسنده مراجعه کنید.

[8] همانجا

[9] برای توضیحات بیشتر به کتاب "دموکراسی و توسعه اقتصادی پایدار- تجربه ایران" از همین نویسنده مراجعه کنید.

[10] استراتژی افزایش کارایی مصرف انرژی در ایران، بانک جهانی 1994.

 

[11] برای توضیحات بیشتر به کتاب "دموکراسی و توسعه اقتصادی پایدار- تجربه ایران" از نویسنده مراجعه کنید.

[12] همانجا.

[13] همانجا.

[14] همانجا.

[15] برای توضیحات بیشتر در باره فساد اقتصادی در ایران به مقاله "فساد اقتصادی در ایران" از ی. علوی مراجعه کنید.

[16] کشورهای سوئیس و اسکاندیناوی با شاخص 10 دارای کمترین فساد میباشند. برای توضیحات بیشتر به مقاله زیر مراجعه کنید:

P. Mauro, 1995, Corruption, and Growth, Quart. .J. Econ. Aug. 1995.