فصل
دهم
سياست هاي ج.ا. در
زمينه واردات
هادي زماني
سپتامبر 2003
در ج.ا. کنترل حجم
و ساختار واردات همواره از سه طريق اصلي انجام گرفته است که عبارتند ازسيستم تخصيص ارز، ماليات بر
واردات و اعمال کنترل هاي اداري به ويژه سيستم صدور پروانه
واردات. ويژگي ها و مشکلات نظام ارزي ج.ا. را در فصل پيش بررسي
کرديم. در اين فصل به بررسي دو مورد ديگر مي پردازيم.
بررسي اجمالي زير نشان ميدهد
که سياست هاي نادرست ج.ا. در زمينه واردات و تخصيص ارز موجب پيدايش سيستمي
نا به هنجار شده که هر ساله نزديک به %10 از توليد ناخالص ملي کشور را به صورت
رانت به وارد کنندگان منتقل کرده است. تدابيري که طي چند سال گذشته، در پي
تلاش براي پيوستن به سازمان تجارت جهاني اتخاذ شده، کارکرد اين مکانيزم توليد و
توزيع رانت را محدود کرده است. اما، چنانچه دولت نتواند توان بالقوه اين
اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادي تبديل کند، بخش قابل ملاحظه اي از تجار از اين
تغييرات متضرر شده و احتمالا به خيل ناراضيان خواهند پيوست. به
دليل گستردگي نا به هنجاري بنيادين نظام، تحقق اين امر در چارچوب مناسبات
اقتصادي- سياسي حاکم بر کشور بسيار دشوار خواهد بود. در ايران پيشبرد برنامه
اصلاحات اقتصادي بدون تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسي کشور به ويژه اصلاح
بخش دولتي و بر چيدن نهادها موثر نخواهد بود.
1.
ماليات بر واردات
در ج.ا. دو نوع ماليات بر
واردات وجود دارد که عبارتند از: تعرفه هاي گمرکي و مالياتي موسوم به ماليات منافع
تجاري. هرگونه تغيير در تعرفه هاي گمرکي مستلزم تصويب مجلس است حال
آنکه تغيير ماليات هاي تجاري توسط بخشنامه هاي دولتي انجام ميگيرد. لذا، طي
دو دهه اخير ماليات هاي تجاري به مراتب بيشتر استفاده شده و به تدريج اهميت
بيشتري يافته اند. علاوه بر اين دو، ماليات هاي داخلي (ماليات بر فروش و ماليات
بر درآمد) نيز داراي تاثير اندکي بر تجارت خارجي ميباشند زيرا اين مالياتها
با نرخ هاي متفاوتي به فعاليت هاي داخلي و خارجي تعلق ميگيرند.
در مجموع، تا سال 2001/2000
سطح ماليات بر واردات در ج.ا. همواره نسبتا پايين بوده زيرا کنترل حجم
و ساختار واردات عمدتا از طريق اعمال محدوديت هاي کمي، توسط سيستم صدور پروانه
واردات و سيستم ارز چند نرخي صورت گرفته است. براي مثال، در سال 2000
کل مالياتي که از طريق واردات جمع آوري شد برابر %2.7 ارزش واردات کشور بود. در اين
سال، ميانگين غير موزون نرخ ماليات بر واردات (مشتمل بر هر دو نوع ماليات بر
واردات) نزديک به %6 بود[1]. طي 1996 تا 1998 ميانگين غير موزون تعرفه براي کل
کشورهاي در حال رشد نزديک به %13.8 بود. ميانگين غير موزون تعرفه در کشورهاي
پاکستان، مراکش، هندوستان و مصر به ترتيب عبارت بود از %42، %37، %35 و %31. از اين
مطلب نميتوان نتيجه گرفت که موانع تجارت خارجي در ايران در مقايسه با ساير
کشورهاي در حال رشد بسيار کمتر است. زيرا، همانطور که اشاره شد در
ج.ا. کنترل کميت واردات عمدتا توسط مکانيزم هاي اداري از طريق صدور پروانه واردات
انجام ميگيرد. حال آنکه در ساير کشورهاي در حال رشد استفاده از ابزار
کمي-اداري رواج چنداني ندارد.
2.
کنترل هاي اداري
درايران تنها به کالاهايي
اجازه واردات داده ميشود که نام آنها در فهرستي موسم به "فهرست
مثبت" ثبت شده باشد. بعلاوه، هر بار که وارد کننده ميخواهد
محموله اي را به کشور وارد کند ميبايست براي ورود محموله مربوطه از يک و
گاه از چند وزارتخانه تقاضاي صدور پروانه واردات کند.
فهرست وزارتخانه هايي که اجازه آنها براي هر کالا لازم ميباشد توسط وزارت بازرگاني
در سندي موسوم به "قوانين واردات و صادرات" مشخص شده است. اين سند
در مجموع 5113 قلم کالا را در بر ميگيرد که با استفاده از ارقام بين 0
تا 9 رده بندي شده اند. واردات کالاهايي که با عدد 1 شروع ميشوند
مستلزم اجازه وزارت بازرگاني است و عدد 2 به معني لزوم اجازه وزارت صنايع
است. کالايي که کد آنها با عدد 12 آغاز ميشود نيازمند اجازه از هر دو
وزارتخانه ميباشد.
طي دهه هاي 80 و 90 مکانيزم
صدور پروانه واردات به شدت اعمال ميشد. علاوه براين، کنترل سطح و ساختار واردات از
طرق ديگري بر اساس منبع ارز خارجي وارد کننده و شيوه پرداخت بهاي واردات نيز انجام
ميگرفت. براي مثال، تا سال 2000 دريافت اجازه پروانه واردات مستلزم داشتن
برگه بانکي واردات بود که تنها به صادر کنندگان کالاهاي غير نفتي داده ميشد.
صادر کنندگان کالاهاي غير نفتي موظف بودند که درآمد ارزي خود را به قيمت تعيين
شده به بانک مرکزي واگذار کنند. در مقابل، علاوه بر معادل ريالي،
يک برگه بانکي به مقدار ارز واگذار شده نيز دريافت ميکردند که در بازار آزاد
به قيمت دلاري 3000-4000 ريال خريد و فروش ميشد. همچنين، وارد کنندگان مجبور بودند
براي واردات خود اعتبار نامه ارزي باز کنند و قبل از وارد کردن کالاي خود کل مبلغ
مربوطه را به بانک مرکزي بسپارند. بدين ترتيب بانک مرکزي ميتوانست تقاضاي ارز براي
واردات را کنترل و پيش بيني کند.
کنترل هاي اداري فوق، مانند
ماليات بر واردات باعث کاهش سطح واردات و دگرگوني ترکيب آن ميشوند. اما بر
خلاف ماليات هاي وارداتي، مولد درآمدي براي دولت نميباشند. طبق محاسبات
وزارت صنايع و معادن ايران، تاثيرکنترل هاي غير تعرفه اي بر 3000 قلم کالايي که
واردات آن توسط اين وزارتخانه کنترل ميشد برابر %35 تعرفه ميباشد. با توجه
به اينکه شدت کنترل بر2000 قلم کالاي ديگري که واردات آنها در نظارت وزارت صنايع
نميباشند نسبتا کمتر ميباشد، معادل تعرفه اي کنترل هاي غير تعرفه اي براي کل
اقتصاد ايران طي دهه 90 نزديک به %30 برآورد ميشود. طبق اين برآورد، معادل
تعرفه اي سيستم تعرفه اي و غير تعرفه اي ج.ا. طي دهه 90 برابر %33 بوده که
در مقايسه با ساير کشورها نرخ بسيار بالايي است. اما مهمتر آنکه، متجاوز از
%90 اين کنترل از طريق مکانيزم هاي اداري و کمي اعمال شده که داراي زيان
هاي بسيار بوده و موجب افت کارايي اقتصاد، اتلاف انبوه منابع و گسترش
بيسابقه فساد اقتصادي و اجتماعي شده است.
3.
وضعيت کنوني
طي چند سال اخير، در پي تلاش
براي پيوستن به سازمان تجارت جهاني ج.ا. در چند مرحله اقدام به اصلاح سياست
هاي وارداتي خود کرده است. براي مثال، در سال 2000 پوشش " ليست
مثبت" واردات از 29 گروه ابتدا به 41 و سپس به 77 گروه افزايش يافت.
در مارس 2000 وزارت صنايع و معادن 781 قلم از کالاهايي که کد آنها با 1،2
آغاز ميشود ( که واردات آنها مستلزم اجازه دو وزارتخانه بازرگاني و صنايع
بود) به گروه کد 1 منتقل کرد تا واردات آنها ديگر مستلزم اجازه نامه
وزارت صنايع نباشد. همچنين 114 کالاي ديگر را از قيد گرفتن اجازه نامه از ساير
وزارتخانه ها معاف کرد. در مجموع، تا نوامبر2000 تعداد کل
کالاهايي که واردات آنها مستلزم کسب اجازه نامه بود به 2318 قلم کاهش يافت.
علاوه براين، محدوديت هاي مربوط به منبع تامين ارز واردات و گشايش اعتبار
ارزي که در بالا به آنها اشاره شد، نيز کاهش يافت. ماده 29 قانون
بودجه 2001 مجموعه اي از کالاهاي "ليست مثبت" را مانند ماشين آلات
و قطعات يدکي از اين قيد که هزينه ارزي واردات کالاهاي "ليست مثبت" ميبايست
از محل درآمد ارزي صادرات غير نفتي تامين شود معاف کرد. همچنين، وارد
کنندگان ديگر مجبور نميباشند که براي کسب اعتبارنامه ارزي و اجازه واردات از پيش
کل بهاي واردات مربوطه را به بانک مرکزي بسپارند. بالاخره در
مارس 2002 تعداد کل کالاهايي که واردات آنها مستلزم دريافت پروانه واردات ميباشد
به 350 قلم کاهش داده
شد.
همزمان با اقدامات فوق، ميزان
ماليات بر واردات افزايش داده شد تا سطح سدي که براي حمايت از توليد کنندگان داخلي
وضع شده بود در همان حد قبلي باقي بماند. در واقع، موانع غير تعرفه اي
واردات به معادل هاي تعرفه اي تبديل شدند. براي برخي از کالاها افزايش تعرفه هاي
حاصله بسيار قابل ملاحظه بود. براي مثال، نرخ تعرفه منسوجات، پوشاک، محصولات
چرمي و وسايل نقليه موتوري به ترتيب به %74، %93، %75 و %37 افزايش يافت. در
مجموع، ميانگين نرخ کنوني ماليات بر واردات براي کل اقتصاد ايران نزديک به
%30 تا %35 برآورد ميشود. اين نرخ متجاوز از دو برابر ميانگين کشورهاي در
حال رشد ميباشد که اقتصاد ايران را به لحاظ شدت بسته بودن و موانع تجارت
خارجي در صدر جدول، همپاي پاکستان قرارميدهد. بنا بر محاسبات بانک جهاني،
کاهش حداکثر ماليات بر واردات به %25 موجب %0.7 رشد درآمد ملي خواهد شد. با
اين همه، تبديل کنترل هاي غيرتعرفه اي واردات به معادل هاي تعرفه اي، به خودي خود
اقدامي است در جهت درست که احتمالا موجب کاهش فساد اقتصادي و تقليل اتلاف منابع
خواهد شد.
تبديل کنترل هاي غير تعرفه اي
به معادل هاي تعرفه اي (tariffication) موجب افزايش درآمد
دولت و افزايش توليد ناخالص ملي خواهد شد. در شرايط مطلوب، طبق محاسبات بانک
جهاني اين اصلاحات ميبايست بتوانند درآمد ملي و در آمد دولت را به ترتيب
%3.4 و %1.4 افزايش دهند. اما به علت نا به هنجاري ساختاري، احتمالا بخش
قابل ملاحظه اي از توان بالقوه اين اصلاحات تحقق نخواهد يافت. بايد توجه
داشت که اصلاحات اقتصادي در نظام هايي که دچار نا به هنجاري بنيادين ميباشند، ميباست
بطور سيستماتيک و چند جانبه انجام پذيرد. بخش هاي اقتصادي مانند ظروف مرتبطه
به يگديگرپيوسته اند. لذا، اصلاح بخش هايي که شديدا به هم مرتبط ميباشند ميبايست
هماهنگ انجام پذيرد. در غير اينصورت اتلاف انرژي از يک بخش به ساير بخش ها
منتقل خواهد شد. در ايران پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادي بدون تغييرات بنيادين
در ساختار اقتصاد سياسي کشور به ويژه اصلاح بخش دولتي بر چيدن نهادها و حذف
سيستم رانتي رژيم موثر نخواهد بود.
4.
رانت واردات
ماليات بر واردات، موجب افزايش
قيمت کالاهاي وارداتي دربازار داخلي شده وعرضه واردات را کاهش ميدهد. بر
عکس، کنترل کمي سطح واردات ازطريق محدوديت هاي اداري (مانند صدور پروانه واردات)
موجب کاهش عرضه کالاهاي وارداتي و سپس افزايش قيمت آنها در بازار داخلي ميشود.
بعلاوه، در سيستم مالياتي ما به تفاوت بين قيمت کالا در بازار داخلي و هزينه تامين
آن از بازار جهاني (قيمت خريد و هزينه حمل و نقل) توسط دولت جمع آوري ميشود.
اما در سيستم اداري اين مابه تفاوت به صورت رانت اقتصادي نصيب وارد کنندگان ميشود
( مربع D
در نمودار زير). درعمل وارد کنندگان مجبور ميشوند که بخشي از اين رانت را
براي دريافت پروانه واردات و عبور از موانع اداري، به صورت رشوه به کارمندان
و عوامل دولت بپردازند.
همانطور که در بالا اشاره شد،
حذف کنترل هاي کمي واردات (مساحت D) بدون آنکه سطح قيمت ها
در بازار داخلي تغيير کند مستلزم آن است که ميانگين ماليات بر واردات از %3
ارزش واردات به %33 افزايش داده شود. اين در واقع بدين معني است که طي دهه
هاي 80 و90 هرساله نزديک به %30 ارزش کل واردات کشور يعني تقريبا %5 توليد
ناخالص ملي بصورت رانت اقتصادي توسط واردکنندگان ضبط شده است.
به رقم بالا ميبايست رانتي را
که از طريق عرضه ارز ارزان به وارد کنندگان داده ميشد نيزاضافه کرد که مقدار آن
نزديک به %6 توليد ناخالص ملي ميباشد (براي توضيحات بيشتر به فصل قبل مراجعه کنيد).
لذا، طي دو دهه 80 و 90 تنها از طريق سياست هاي وارداتي رژيم هرسال نزديک
به %10 توليد ناخالص ملي کشور به صورت رانت اقتصادي به تجار بازارو مديران
نهادها پرداخت شده که احتمالا بخش عمده آن نصيب سران و حاميان حکومت
شده است. اين يکي از مکانيزم هاي اصلي انباشت سرمايه توسط سرمايه
داران وابسته به رژيم بوده است.
تدابيري که طي چند سال گذشته،
در پي تلاش براي پيوستن به سازمان تجارت جهاني اتخاذ شده کارکرد اين مکانيزم توليد
و توزيع رانت را محدود کرده است. سرمايه داران بزرگ نظام که طي دو دهه گذشته
موقعيت خود را تثبيت کرده و فعاليت ها و معاملات کلان را به انحصار خود در آورده
اند اين زيان را توسط سودهاي انحصاري معاملات و پروژه هاي کلان جبران خواهند کرد.
اما اين امر در مورد بسياري از تجار صدق نخواهد کرد. چنانچه دولت نتواند توان
بالقوه اين اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادي تبديل کند، بخش قابل ملاحظه اي از
تجار از اين تغييرات متضرر شده و احتمالا به خيل ناراضيان رژيم خواهند پيوست.
اما، همانطور که اشاره شد به دليل گستردگي نا به هنجاري بنيادين، تحقق اين
امر در چارچوب مناسبات اقتصادي-سياسي حاکم بر کشور بسيار دشوار خواهد بود.
نمودار
1: رانت سياست هاي وارداتي
|
|
[1] . اين از ميانگين موزون (%2.7) بالاتر است، زيرا افزايش نرخ ماليات همواره سبب کاهش ميزان واردات ميشود.