هادي زماني
نوامبر 2003
نظام بانکي ج.ا.
نظامي کاملا دولتي است که در آن نه تنها مالکيت بانک ها متعلق به دولت ميباشد بلکه
دولت مستقيما کليه نرخ هاي بهره را تعيين کرده و طبق بخشنامه هاي بانکي مشخص ميکند
که چند در صد سرمايه بانک ها ميتواند به نسبت ها و نرخ هاي ديکته شده به بخش
هاي مختلف اقتصاد وام داده شود.
طي دهه 90
بطور متوسط نرخ بهره بين %6 تا %15 زير نرخ رسمي تورم
بود. اين بدين معني است که در مقايسه با نرخ واقعي تورم، نرخ واقعي
بهره بين منفي %15 تا منفي %25 بوده است. منفي بودن نرخ بهره موجب
کاهش سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاري ميگردد که در بلند مدت موجب افت کارايي
اقتصاد شده و مصرف گرايي را دامن ميزند. اين امر همچنين موجب افزايش
نقدينگي و جلب آن به فعاليت هاي دلالي و مصرفي شده و موجب افزايش تورم ميگردد.
از سوي ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها در واقع بمنزله اعطاي نوعي سوبسيد
به دريافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادي ميگردد. علاوه
براين، تحميل تخصيص بخشي وام ها توسط دولت به نرخ هاي ازپيش تعيين شده سبب ميشود
که نرخ بهره وام ها نتواند ريسک فعاليت هاي مورد نظر را به درستي منعکس کند.
اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه هاي کشور ميگردد. طبق برآوردهاي موجود سيستم
بانکي ج.ا. نيازمند تزريق 1.5 تا 2 بليون دلار سرمايه است تا بتواند زيان هاي
ناشي از وام هاي نسنجيده را جبران کند.
پيشبرد برنامه
اصلاحات اقتصادي و اجتماعي و حل بحران هاي اقتصادي کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام
بانکي است. اما در نظامي که در آن مافياي اقتصادي ريشه گرفته و براقتصاد کشورمسلط
ميباشد انجام مطلوب اين امر مستلزم استقرار دموکراسي سياسي است.
در ايران 10 بانک بزرگ وجود دارد: 6 بانک تجاري که پس اندازهاي مردم را جمع
آوري کرده و به بخش هاي خصوصي و دولتي وام ميدهند و چهاربانک تخصصي
که عبارتند از بانک مسکن، بانک کشاورزي، بانک صنايع و معادن و بانک توسعه
صادرات. سرمايه بانک هاي تخصصي توسط بانک هاي تجاري، بانک مرکزي و ساير
منابع دولتي تامين ميشود.
سيستم بانکي کشور
و ابزاري که بانک ها ميتوانند براي دريافت سپرده ها و دادن وام استفاده کنند توسط
قانون بانک داري اسلامي 1982 تعيين شده است. مشخصات عمده اين سيستم عبارتند
از:
·
کليه بانک هاي اصلي کشور تماما درمالکيت دولت ميباشند که
مشترکا متجاوز از %99 سرمايه نظام بانکي کشور را دربر ميگيرند.
·
تمام بانکها، از جمله بانکهاي تجاري، مستقيما تحت کنترل
بانک مرکزي قرار دارند. بانک مرکزي تعيين ميکند چند در صد سرمايه بانک ها ميبايست
به صورت ذخيره نگاه داشته شود و چند در صد آن ميتواند به نسبت ها و نرخ هاي تعيين
شده به بخش هاي مختلف اقتصاد وام داده شود.
·
تخصيص بخشي وامها عمدتا توسط بانک مرکزي تعيين ميشود يعني
بانک مرکزي به بانک ها ابلاغ ميکند که وام هاي آنها ميبايست به چه نسبت بين بخش هاي
مختلف اقتصاد مانند مسکن، کشاورزي، صنايع، صادرات و موسسات دولتي تقسيم شوند. بانک
ها ميتوانند تنها %20 سرمايه خود را آزادانه به نسبت هاي دلخواه خود به بخش هاي
مختلف اقتصاد تخصيص دهند.
·
حداکثر نرخ بهره اي که بانک ها مجاز ميباشند براي
انواع پس اندازها و وام ها استفاده کنند توسط بانک مرکزي تعيين ميگردد.
·
بانک هاي تجاري مجاز به گشايش سه نوع حساب ميباشند:
حسابهاي جاري، پس انداز و سرمايه. پرداخت بهره به حساب هاي جاري مجاز نميباشد.
تنها بهره اي که ميتواند به حساب هاي پس انداز پرداخت شود از طريق يک سيستم قرعه
کشي انجام ميگيرد که جايزه آن بطور متوسط معادل %2 بهره است. پرداخت
بهره به حساب هاي سرمايه اي مجاز ميباشد و ميزان آن بستگي به مدت زماني دارد که پس
انداز در حساب ميماند. پرداخت بهره براي داد و ستدهاي بين بانکي مجاز است،
اما به ندرت استفاده ميشود زيرا درعمل تمام بانک ها براي تامين نيازهاي نقدينگي
خود به بانک مرکزي متکي ميباشند. به اين دلايل متجاوز از دو سوم پس اندازها
در حساب هاي سرمايه اي قرار دارند.
·
در مجموع، نرخ هاي تعيين شده بسيار کمتر از ميانگين نرخ
تورم بوده اند. طي دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6
تا %15 زير نرخ رسمي تورم (%23) بوده است - حساب هاي سرمايه
کوتاه مدت %15، حسابهاي 5 ساله %6 (جدول 1 را ملاحظه کنيد). در مقايسه با
نرخ واقعي تورم که به مراتب بيشتر از %23 بوده است نرخ واقعي بهره حساب هاي سرمايه
بسته به مدت سر رسيد حساب بين منفي %15 تا منفي %25 بوده است. اين بدين
معني است که در ظرف 5 سال پس انداز مربوطه عملا ارزش خود را از دست ميدهد. ماليات
بر سود که به ارزش کتابي بهره تعلق ميگيرد موجب کاهش بيشتر نرخ واقعي بهره ميگردد.
·
نرخ بهره در بخش بازار بطور متوسط بين 50 تا 60 در صد و گاه
متجاوز از %80 ميباشد. اين نشان ميدهد که نرخ هاي بهره دولتي تا چه ميزان
زير حد نصاب لازم بوده و چه مقدار از ثروت ملي کشور از طريق وام هاي کم بهره به
موسسات دولتي، نهاد ها و حاميان حکومت در بخش خصوصي منتقل شده است.
· تنوع در سطح نرخ بهره اي که براي موارد مختلف بکار ميرود بسياراندک بوده و متناسب با تنوع سطح ريسک پروژه ها و ريسک وام خواهان نميباشد. پروژه هاي پر ريسک ميبايست نرخ بهره بالاتري از پروژه هاي کم ريسک داشته باشند و تفاوت در سطح نرخ هاي بهره ميبايست متناسب با تفاوت در سطح ريسک پروژه ها باشد. اين امر در مورد وام هايي که به افراد داده ميشود نيزصادق است. اما در نظام بانکي ج.ا. اين اصول رعايت نميشوند.
· تمام وام هاي بزرگ ميبايست مستقيما به تائيد بانک مرکزي برسند.
·
بانک هاي ج.ا. در مجموع داراي 12000 شعبه ميباشند. اين
تعداد بيش از اندازه بوده و بر مبناي ملاحظات تجاري قابل توجيه نميباشد. براي
مثال، تعداد شعبات بانکي در ج.ا. دو برابر اندونزي است در حاليکه حجم پول در گردش
در ج.ا. نزديک به نصف حجم پول در گردش در اندونزي ميباشد.
·
طي دو سال اخير تغييراتي در قانون بانکي ج.ا. داده شده است
تا تاسيس و فعاليت بانک هاي خصوصي و خارجي را در ايران ميسر کند. اما هنوز
حضور بانک هاي خصوصي و خارجي در ج.ا. بسيار ناچيز و صوري است. اين بانک ها
عمدتا در مناطق تجارت آزاد فعال ميباشند که فعاليت آنها اساسا آزاد بوده و هست.
بيشترمشکلات نظام بانکي ايران به ويژه عدم شفافيت آن ناشي از دخالت دولت در مديريت
و کارکرد بانک ها ميباشد. بانک ها ناچارند در تخصيص اعتبارات به بخش هاي اقتصادي
از سهميه بندي دولت تبعيت کنند و موظف به اجراي اهداف اجتماعي و سياست هايي ميباشند
که به دقت تعيين نشده و غالبا متناقض ميباشند. تمام بانکها از جمله بانک
مرکزي توسط مجموعه متعددي از کميسيون ها، کميته ها و زير کميته ها اداره ميشوند که
وظايف آنها دقيقا مشخص نبوده وغالبا کارهاي يکديگر را تکرار و گاه نقض ميکنند.
همانطور که اشاره
شد، طي دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6
تا %15 زير نرخ رسمي تورم بوده است. در مقايسه با نرخ
واقعي تورم، نرخ واقعي بهره بين منفي %15 تا منفي %25 بوده است. منفي
بودن نرخ بهره موجب پايين بودن سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاري ميگردد که در بلند
مدت موجب افت کارايي اقتصاد شده و مصرف گرايي را دامن ميزند. اين امر همچنين
موجب افزايش نقدينگي و جلب آن به فعاليت هاي دلالي و مصرفي شده و موجب افزايش تورم
ميگردد. از سوي ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها درعمل بمنزله اعطاي نوعي
سوبسيد به وام گيران است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادي ميگردد. علاوه
براين، تحميل تخصيص بخشي وام ها توسط دولت به نرخ هاي ازپيش تعيين شده سبب ميشود
که نرخ بهره وام ها نتوانند ريسک فعاليت مورد نظر را به درستي منعکس کنند. اين امر
موجب اتلاف بيشتر سرمايه هاي کشور ميگردد.
در نظام بانکي
دولتي زيان هاي ناشي از اعطاي وام هاي نسنجيده تماما به دولت منتقل ميگردد. اما در
نظام بانکي خصوصي اين زيان ها ابتدا توسط سرمايه خصوصي پرداخت شده و
سپس در صورتيکه مبلغ زيان از کل سرمايه خصوصي تجاوز کند مازاد آن از محل سرمايه
دولتي پرداخت ميشود. تضمين دولت مبني بر اينکه در صورت مطالبه سپرده ها تمام
مبلغ مربوطه را به صاحبان آنها پرداخت خواهد کرد تنها پس از آنکه سرمايه خصوصي
تماما مصرف شده باشد مورد خواهد داشت. لذا، در نظام بانکي آزاد مالکيت خصوصي
و حجم هنگفت سرمايه خصوصي به بانک ها انگيزه لازم را ميدهند تا ريسک ها را با دقت
ارزيابي و کنترل کنند، کالاها و خدماتي را ارائه دهند که پاسخگوي نيازهاي بازار
باشد، هزينه اداره سيستم را به حداقل برسانند و با کاربرد خلاق منابع، پويايي
سيستم را در بلند مدت تامين کنند. در نظام دولتي عاملي که نقش سرمايه خصوصي
را در تامين کارايي سيستم ايفا ميکند ميزان حقوقي است که مديران در صورت بر کنار
شدن از دست خواهند داد.
در نظام بانکي
ج.ا. سيطره دولت، تخصيص تحميلي وام ها و نرخ هاي بهره پايين سبب عدم کارايي
سيستم و اتلاف انبوه منابع گرديده است. همچنين، نقايص اين نظام موجب افزايش
هزينه ها و نبود يک سيستم مطلوب براي ارزيابي، نظارت و کنترل ريسک شده است.
مديران بانکهاي
دولتي غالبا نميتوانند در مقابل فشار سياسي وام خواهان پرنفوذ براي دريافت وام هاي
کم بهره دوام بيآورند. اين پديده همراه با نبود يک سيستم حسابرسي شفاف به
سرعت سبب شيوع فساد اداري و پيدايش باندهاي مافيايي
ميگردد.
لذا، در نظام دولتي اعطاي وام به پروژه هاي با ريسک بالا که قادر به
باز پرداخت وام نميباشند امري متداول است.
عملکرد نظام بانکي
ج.ا. نمونه کاملي از مشکلات بانکداري دولتي است. طبق آمار رسمي، سود قبل از
ماليات نظام بانکي ج.ا. طي دهه 90 کمتر از 0.2 در صد کل دارائي هاي آن بوده است.
به علت چگونگي سيستم حسابداري جاري در نظام بانکي ج.ا. اين رقم به درستي زيان هاي
ناشي از وام هاي نسنجيده را که دريافت کنندگان آن به احتمال قوي قادر به باز
پرداخت آنها نميباشند منعکس نميکند. طبق استانداردهاي بين المللي، سرمايه
بانک ميبايست برابر %8 ارزش دارايي هاي آن پس ازاحتساب ريسک[1] باشد. براين اساس، سيستم بانکي ج.ا. نيازمند تزريق 1.5 تا 2
بليون دلار سرمايه است. به اين رقم که تخميني از ارزش وام هاي به هدر
رفته را بدست ميدهد ميبايست ارزش سوبسيدي را که از طريق عرضه وام هاي کم بهره داده
شده است نيز اضافه کرد تا بتوان تخميني از پيآمدهاي مستقيم سوء مديريت نظام
بانکي ج.ا. بدست آورد. احتمالا رقم 1.5 بليون دلار يک تخمين محافظه کارانه
از زيان هاي مستقيم نظام بانکي ج.ا. است. بايد توجه داشت که اثر نهايي اين
سوء مديريت به مراتب بيشتر از ارزش زيان هاي مستقيم آن ميباشد، زيرا تصميمات
نادرست سيستم بانکي داراي پيآمدهاي غير مستقيم گسترده اي براي کل اقتصاد کشور ميباشد.
در حال حاضر دولت ج.ا. برنامه اي براي تزريق نيم بليون دلار سرمايه به نظام بانکي
در دست دارد که عمدتا براي جبران خسارات ناشي ازوام هاي نسنجيده نظام بانکي به
موسسات دولتي و نهاد ها ميباشد.
عليرغم تعداد زياد
شعبات بانکي در ج.ا. کل اعتبارات تخصيص داده شده به بخش خصوصي نزديک به %20 توليد
ناخالص ملي است که در مقايسه با کشورهاي همرديف ايران حتي کشورهايي مانند
تونس و مصر بسيار پايين تر ميباشد. نسبت حجم پول[2] به توليد ناخالص ملي اخيرا به %40 تا
%45 رسيده است که تازه هم طراز کشورهاي فقيري چون پاکستان شده است. اين شاخص
ها نشان ميدهند که نظام بانکي و سياست هاي پولي کشور متناسب با نيازها ي اقتصادي
آن نميباشند و به سبب عدم رشد و پويايي لازم به صورت مانعي در برابر توسعه اقتصادي
کشور عمل ميکند.
سياست پولي يکي از
روش هاي اصلي مديريت و تنظيم اقتصاد کلان از جمله تنظيم تقاضا، سرمايه گذاري،
اشتغال و کنترل تورم ميباشد. اين سياست از طريق ابزارهاي مختلفي اعمال ميشود که
مهمترين آنها نرخ بهره ميباشد. نظام بانکي ج.ا. با مختل کردن اين ابزار و
تحميل يک نظام عقب مانده عملا مديريت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزينه کرده و
زيان هاي هنگفتي بر اقتصاد کشور وارد آورده است.
اصلاح سيستم بانکي ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه اي
از آن طبق ضوابطي صحيح به بخش خصوصي واگذار گردد. در بخشي که انجام اين کار
ميسر نميباشد ميبايست سيستمي تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلي مديران
بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوري بانک وابسته باشد. همچنين، از
آنجا که در اين بانک ها تمام سرمايه متعلق به دولت ميباشد، عملکرد درست بانک
ها، علاوه بر ايجاد يک سيستم حسابرسي شفاف و کارا مستلزم سيستم نظارتي دقيقي
است که بتواند ريسک هاي پذيرفته شده را تنظيم و کنترل کند.
موسساتي که از
نظام بانکي وام گرفته اند شديدا به يارانه هاي ارزي، انرژي و ساير يارانه هاي مستقيم
و غير مستقيم دولت وابسته ميباشند. همانطور که در فصل هاي پيش گفته شد، ارزش
اين يارانه ها در ج.ا. متجاوز از %15 توليد ناخالص ملي ميباشد. کاهش اين يارانه
ها موجب خواهد شد که بسياري از اين موسسات نتوانند وام هايي را که از بانک ها دريافت
کرده اند پرداخت کنند. لذا، دولت مجبور خواهد شد بيشتر اين وام ها را متقبل
شود و مبلغ لازم را به صورت تزريق سرمايه به بانک هاي مربوطه بپردازد.
بنا بر اين، پيش از يا همزمان با اصلاح نظام بانکي دولت ميبايست اقدام به
اصلاح سيستم يارانه ها و ساختار مالکيت و مديريت بخش هاي توليدي به ويژه موسسات
دولتي و نهاد ها بکند. بدون انجام اين امر اصلاح بنيادين نظام بانکي به ويژه
مشارکت بخش خصوصي در مالکيت و مديريت آن ميسر نخواهد بود زيرا ريسک هايي که در
کنترل نظام بانکي نميباشند هرآن ميتوانند به بخش بانکي منتقل شده و سودآوري آنرا
دگرگون کنند.
قبل از آنکه دولت
اقدام به خصوصي سازي گسترده موسسات بزرگ از جمله بانک ها بکند ميبايست:
1.
ابتدا سياست هاي
اقتصادي خود را در زمينه هاي ارزي، واردات، صادرات، تخصيص يارانه ها، بازار کار و
غيره تصحيح کند.
2.
سپس، طي يک حسابرسي
دقيق و شفاف ارزش واقعي موسسات دولتي و نهاد ها را در فضاي سياست هاي جديد
محاسبه کند.
3.
بعد، آن بخش از
بدهکاري موسسات دولتي به نظام بانکي را که در فضاي جديد قادر به پرداخت آنها نميباشند
متقبل شود و خسارت بانک ها را با تزريق سرمايه لازمه جبران کند.
4.
سپس، طي يک حسابرسي
دقيق ارزش بانک ها را بر مبناي جديد ارزيابي کند.
5.
آنگاه، طي يک
برنامه حساب شده اقدام به خصوصي سازي موسسات مزبورو بانک ها بکند.
تا حد امکان،
بخشودگي بدهي موسسات دولتي به نظام بانکي و جبران خسارت بانک ها توسط دولت ميبايست
همزمان با خصوصي سازي موسسات مقروض و بانک هاي مربوطه انجام پذيرد. چنانچه اين امر
ميسر نباشد، خصوصي سازي ميبايست با کمترين تاخير بعد از بخشودگي بدهکاري ها و
جبران خسارات بانک ها صورت گيرد. در غير اين صورت،همانطور که تجربه کشورهاي
اروپاي شرقي نشان ميدهد اين خطر وجود خواهد داشت که بخشودگي بدهکاري موسسات دولتي
و جبران خسارات بانک ها موجب تشديد سوء مديريت موسسات دولتي گشته و به
خسارات و بدهکاري هاي بزرگتري بيانجامد. خصوصي سازي فوري موسسات دولتي بعد
از تقبل وام هاي موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها موجب خواهد شد مسئوليت مديريت
و ريسک هاي آتي اين موسسات به بخش خصوصي منتقل گردد. حال آنکه انجام اين
اصلاحات بدون خصوصي سازي نه تنها عرصه را براي تکراراشتباهات گذشته باز
خواهد گذاشت، بلکه در مديران دولتي اين باور را بوجود خواهد داد که در صورت تکرار
سوء مديريت و فساد اداري، دولت مجددا به ياري آنها شتافته و بدهکاري ها و خسارات
آنها را دوباره متقبل شود.
در مورد موسساتي
که خصوصي سازي سريع آنها ميسر نميباشد ميبايست برنامه و اهداف موسسه و مديران آنرا
به دقت تعيين کرده سپس با ايجاد يک سيستم حسابرسي کارآ و شفاف، درآمد و امنيت شغلي
مديران موسسات را به سود آوري و موفقيت اقتصادي موسسات تحت مديريتشان وابسته
کرد. موفقيت اين امر در اقتصادي مانند اقتصاد ج.ا. که در آن مافياي اقتصادي
ريشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است مستلزم وجود دموکراسي سياسي
است.
اصلاح بخش بانکي پيش
شرط رشد بخش خصوصي است. اما اين کار در عين آنکه اجتناب ناپذير ميباشد،
دشوار بوده و ريسک هاي جديدي را با خود همرا ه خواهد داشت. در نظام دولتي
موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم براي ارزيابي ريسک پروژه ها و تخصيص
اعتبارات بر مبناي ريسک پروژه ميباشند. کانون توجه نظام فعلي در آن است که
بانک ها را مجبور کند تا در تخصيص منابع، سهميه بندي ها و نرخ هاي بهره ديکته شده
را رعايت کنند. انتقال به سيستم جديد بدون داشتن تخصص هاي لازمه حامل ريسک ميباشد.
لذا قبل از تغيير نظام بانکي دولت ميايست مهارت هاي لازمه را به پرسنل بانکي آموزش
بدهد.
بعلاوه، همانطور
که تجربه اصلاح بخش مالي در ساير کشورها نشان داده، استفاده صحيح از تجربه،
مهارت ها، تکنولوژي و توان مالي بانک هاي خارجي ميتواند کار اصلاح نظام بانکي را
تسهيل کرده و ريسک هاي آنرا کاهش دهد.
پيشبرد برنامه
اصلاحات اقتصادي و اجتماعي و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنيادين
نظام بانکي است که طي 25 سال گذشته دچار عقب افتادگي مزمني شده است. اما انجام اين
امر مستلزم وجود دموکراسي سياسي است. در نظام هايي که در آن مافياي اقتصادي
ريشه گرفته و براقتصاد مسلط گرديده استقرار دموکراسي سياسي غالبا پيش شرط موفقيت
برنامه اصلاحات اقتصادي ميباشد.
جدول 1:
نرخ بهره پس اندازها و وام ها
|
نرخ بهره پس
اندازها (1990-2001) ·
کوتاه مدت ·
6 ماهه ·
يکساله ·
3 ساله ·
5 ساله |
صوري |
واقعي |
|
%7.6 %12.2 %13.5 %14.6 %16.7 |
%15.4- %10.8- %9.4- %8.3- %6.3- |
|
|
نرخ تورم (طبق آمار رسمي) 1990-2001 |
%23 |
|
|
نرخ بهره وام ها، 02-2001 ·
کشاورزي ·
صنايع و معادن ·
مسکن ·
تجارت و خدمات · صادرات |
%14-%15 %16-%18 %15-%16 %23 %18 |
|
|
نرخ بهره در بازار (غير رسمي) 2001 ·
تهران ·
ساير شهرهاي بزرگ · ساير شهرهاي کوچک |
%48 %54 %60 |
|
ماخذ: بر مبناي آمارهاي بانک جهاني، گزارش
سالانه 3/2002
صوري: بدون
احتساب نرخ
تورم
واقعي:
بعد از احتساب نرخ تورم