فصل ششم

بحران بيکاري

هادي زماني

مه 2003

www.hadizamani.com

بحران بيکاري  بيش از هميشه ثبات اجتماعي، سياسي  و اقتصادي ايران را تهديد ميکند.  طبق آمار رسمي، نرخ بيکاري در ايران بالغ بر 16% ميباشد.  براي کنترل و کاهش نرخ بيکاري  به سطحي قابل پذيرش، نرخ رشد اقتصاد ايران طي دهه آينده ميبايست حداقل دو برابر شود.  انجام اين کار در چارچوب مناسبات اقتصادي موجود، اگرغير ممکن نباشد، بسياردشوار خواهد بود.  با توجه به ابعاد گسترده بيکاري پنهان،  در بهترين شرايط،  به ويژه بالا بودن درآمد صادرات نفت، حتي حفظ شرايط موجود براي اقتصاد نا به هنجار ايران چالشي عظيم خواهد بود.  در مجموع، حل معضل بيکاري بدون تغييرات بنيادي در ساختار اقتصاد سياسي کشور ميسر نخواهد بود.

1.  وضعيت موجود

جمعيت فعال عبارت است از افراد بين 15 تا 65  سال (يعني سن رسمي کار)  که قادر و مايل به اشتغال ميباشند. لذا، دانش آموزان، دانشجويان، سربازها، زنان خانه دار ... جزو جمعيت فعال محسوب نميشوند.  نرخ بيکاري عبارت است از نسبت بيکاران به جمعيت فعال. ايران با جمعيتي بالغ بر 65 ميليون نفر، داراي 20 ميليون جمعيت فعال است  که از اين تعداد نزديک به 3.3  تا 4 ميليون نفر، يعني %16 تا %20 جمعيت فعال، بيکار ميباشند. 

نرخ بيکاري بين جوانان به مراتب بالاتر بوده  و بين %30  تا  %40 برآورد ميشود.  در ايران نزديک به 20 ميليون دانش آموز وجود دارد که تعداد قابل ملاحظه اي از آنها به ناچار به خيل بيکاران خواهند پيوست.

هر سال نزديک به 250 هزار نفر فارغ التحصيل دانشگاهي وارد بازار کار ميشوند  که تنها براي 70 هزار نفر از آنها کار وجود دارد.  متجاوز از %11 نيروي شاغل ايران داراي تحصيلات دانشگاهي ميباشند که در مقايسه با کشورهاي همرديف ايران نرخ نسبتا بالايي است (گرچه کيفيت آموزش عالي تنزل کرده  که موضوع جداگانه اي است).  ايران 1.9 ميليون دانشجو دارد که طبق روا ل موجود %70 آنها به خيل بيکاران تحصيلکرده خواهند پيوست.  اين امر موجب پيدايش پديده جديد بيکاري نيروي کار تحصيل کرده  شده است که رو به افزايش داشته و جامعه ايران را با چالش اجتماعي و سياسي جديدي روبرو کرده است.

در سال 1990 نرخ بيکاري زنان نزديک به سه برابر نرخ بيکاري مردان بود. اما در فاصله 96-1990 اين نرخ بطور چشمگيري کاهش يافت.  اکنون نرخ بيکاري زنان نزديک به %20 برآورد ميشود.

ميانگين نرخ بيکاري نيروي کار روستايي 1 تا 2 در صد بالاتر از نرخ بيکاري  شهري است.  طي 25 سال گذشته در صد جمعيت شهر نشين ايران از %50 به %63 افزايش يافته که در مقايسه با کشورهاي همرديف ايران %4-%5 بالاتر است.   بين %1 تا %1.5 از رشد نيروي کار شهري (بطور مطلق) به دليل مهاجرت مازاد نيروي کار روستائيان به مناطق شهري ميباشد. 

2.  چشم انداز آينده

نرخ رشد سالانه جمعيت ايران از %4 در دهه 80  به %1.6 تنزل يافته است.  اما به علت پيآمدهاي انفجار جمعيت دهه 80  و روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، انتظار ميرود که نيروي  کار تا سال 2010 بطور متوسط %3.6 در سال رشد کند. اين مسئله موجب خواهد شد که سالانه 800 هزار نفر به خيل جويندگان کار اضافه شود.

طي 20 سال گذشته، باروري کار بطور متوسط  %2  در سال رشد کرده است که  بطور نسبي %25 از روند بلند مدت آن کمتر ميباشد.  با توجه به رشد باروري نيروي کار،  تثبيت نرخ بيکاري در سطح %16 مستلزم ايجاد بيش از يک ميليون شغل جديد در سال است.  براي تحقق اين امر، نرخ رشد توليد نا خالص ملي ميبايست به %7 درسال، يعني %2 بيشتر از ميانگين بلند مدت آن (%5) افزايش يابد.  در غير اينصورت، تا سال 2010 نرخ بيکاري  از مرز %23  فراتر خواهد رفت.  براي آنکه بتوان تا سال 2010  نرخ بيکاري را به  %10 کاهش داد، توليد ناخالص ملي کشور ميبايست بطور متوسط %9.1  در سال رشد داشته باشد.  احتمالا اين تخمين محافظه کارانه است، زيرا احتمال شرکت بيشتر زنان در بازار کار و گسترش بيکاري پنهان را در نظر نميگيرد.

بيش از نيمي از جمعيت ايران را زنان تشکيل ميدهند، اما تنها %14.8 آنها در بازار کار فعال ميباشند.  اين نرخ در مقايسه با کشورهاي مشابه ايران بسيار پايين است.  براي مثال، در تونس نزديک به %25 زنان در بازار کار فعالند.  نرخ رشد %9.1  که در بالا بدان اشاره شد، بر مبناي اين فرض محاسبه شده است که نرخ شرکت زنان در بازار کار تا سال 2010  به %25 افزايش خواهد يافت. با توجه به کاهش باروري (1ز 6.1  بچه در ازا هر زن  طي 85-1980  به 2.7  طي 95-1990) افزايش ميانگين سن ازدواج (از 19.8 سال در 1986 به 22.4 سال در 1996)  و افزايش در صد باسوادي زنان، احتمال قابل ملاحظه اي وجود  دارد که نرخ شرکت  زنان در بازار کار تا سال 2010 از مرز %25 فراتر رود.  براي مثال، افزايش اين نرخ از %25 به %30 بدين معني است که نزديک به يک ميليون نفر ديگر به جويندگان کار اضافه خواهد شد.

بيکاري پنهان عبارت است از جمعيتي که رسما داراي شغل درآمدزا  ميباشند، اما کار آنها موجب افزايش توليد نيست، يا به عبارت ديگر خروج آنها از چرخه توليد سبب کاهش توليدات جامعه نميشود. علاوه بر بيکاري آشکار،  طي دو دهه اخير بيکاري پنهان  بطور بيسابقه اي رشد و گسترش يافته است.  براي مثال، 25 سال پيش، ايران سطح کنوني توليد ناخالص ملي را تنها با 11 ميليون نيروي کار شاغل توليد ميکرد.  در ايران "کشش اشتغال زايي رشد توليد"[1] نزديک به 0.5  ميباشد (ميانگين دهه 90) که نزديک به يک سوم ميانگين کشورهاي عضو شوراي همياري خليج فارس است (محاسبات بانک جهاني). در بخش مصنوعات صنعتي[2] کشش اشتغال زايي رشد توليد نزديک به صفر است. طبق برآوردهاي موجود، بخش مصنوعات ايران نزديک به %40 زير ظرفيت توليدي خود کار ميکند. لذا، افزايش توليد ميتواند بدون افزايش قابل ملاحظه اشتغال انجام پذيرد. در بخش کشاورزي کشش اشتغال زايي رشد توليد نزديک به 0.1 است (محاسبات بانک مرکزي). بخش هاي ساختمان سازي و خدمات  با کشش اشتغال زايي 1.1 و 0.5 داراي بيشترين توان اشتغال زايي   بوده اند.

طبق برآوردهاي موجود، بيکاري پنهان ايران بين 4 تا 5 ميليون نفر تخمين زده ميشود. با پيشرفت برنامه اصلاحات اقتصادي (خصوصي سازي، تصحيح نا به هنجاري بخش دولتي و بهبود کارآيي در بخش خصوصي)  بيکاران پنهان به تدريج از چرخه توليد خارج شده و به لشکر بيکاران رسمي خواهند پيوست. اين امر، بسته به سرعت پيشرفت اصلاحات اقتصادي، ميتواند 2 تا 3 ميليون ديگر به جويندگان کار اضافه نمايد.

با توجه به روند رو به رشد شرکت زنان در بازار کار، افزايش کارايي نيروي کار و گسترش بيسابقه بيکاري پنهان، کنترل و حل مشکل بيکاري به احتمال قوي  نيازمند نرخ رشد توليدي متجاوز از %10 در سال خواهد بود. علاوه براين، مشاغل جديدي که توليد ميشوند، ميبايست با ترکيب جنسي، سني و مهارت نيروي  کار نيز متناسب باشند. انجام اين کار در چارچوب مناسبات اقتصادي موجود اگرغير ممکن نباشد، بسياردشوار خواهد بود.

3.  تدابير اتخاذ شده

در واکنش به بحران بيکاري، دولت ج.ا. تدابيري اتخاذ کرده است که ميتوان آنها را درسه گروه تقسيم بندي کرد:

1. تاسيس موسسات دولتي و خصوصي جديد براي ارائه آموزش هاي حرفه اي به کارگران و جويندگان کار. هر سال نزديک به 1 ميليون نفر با کمک مالي دولت در دوره هاي آموزشي 1 تا 3 ماهه ثبت نام ميکنند، اما درباره عملکرد و کارآيي اين موسسات اطلاعاتي در دسترس نيست.

2. تاسيس بانک اطلاعاتي جويندگان کار. هدف اين بانک اطلاعاتي که توسط مرکز خدمات وزارت کار تاسيس شده، عبارت است از کاريابي براي جويندگان کاراز طريق جمع آوري اطلاعات در باره  متقاضيان و کارهاي موجود در مناطق مختلف کشور.  در سال 2001-2002 نزديک به 1 ميليون نفر در اين بانک اطلاعاتي ثبت نام کردند  که براي 100 هزار نفر از آنها مشاغل مناسب يافته شد.

3. تخصيص اعتبار و معافيت مالياتي به موسسات اشتغال زا:

· معافيت از پرداخت ماليات هاي مربوط به بيمه هاي کار و بهداشت (به ترتيب %23 و %3 در صد حقوق) براي موسساتي که از بانک اطلاعاتي مرکز خدمات، کارگر و کارمند جديد استخدام ميکنند.

· معافيت کارگران تازه استخدام شده از پرداخت ماليات بر درآمد براي سه سال (در واقع اکثر کارگران تازه استخدام شده زير حد نصاب ماليات دهي ميباشند).

· تخصيص 1.1 بليون ريال به بانک هاي تجاري براي عرضه  وام هاي کم بهره به موسسات توليدي کوچک (کمتر از 5 نفر) که از بانک اطلاعاتي مرکز خدمات کارگر و کارمند استخدام کنند (حد اکثر 3 ميليون تومان، با بهره ترجيحي %5 به مدت 5 سال).  اين موسسات موظف خواهند بود که  کارگر/کارمند مزبور را در طول مدت وام نگاه دارند ( در صورت لزوم ميتوانند وي را اخراج کنند مشروط  به آنکه يک کارگر/کارمند ديگر از بانک اطلاعاتي استخدام کنند).

· تخصيص وام به افرادي که داراي پروژه مناسبي براي ايجاد يک کسب جديد براي خود ميباشند و ميتوانند بانک را متقاعد کنند که پروژه مزبور از نظر تجاري و مالي عملي است (حد اکثر 3 ميليون تومان، با بهره ترجيحي %5 به مدت 5 سال). 

· تخصيص ارز خارجي، ازمحل صندوق پول نفت[3] به شرکت هاي خصوصي  صادراتي که ميتوانند مشاغل جديد توليد کنند.  مبلغ تخصيصي سالانه  تعيين ميشود. اين مبلغ در سال 2-2001 بالغ بر يک ميليون دلار بود.

· تخصيص اعتبارات جديد ازمحل  صندوق پول نفت به بخش هاي صنايع و معادن جهت افزايش سرمايه گذاري و حفظ مشاغل موجود.

· تخصيص %3 از کل ذخائري که بانک هاي تجاري به بانک مرکزي سپرده اند به بانک هاي مسکن، تجارت  و صنايع و معادن جهت تامين نيازهاي مالي پروژه هاي اشتغال زا در بخش خصوصي.

· تخصيص بخشي از درآمد مازاد نفت براي ايجاد اشتغال درمناطق توسعه نيافته.  در سال 2-2001 جمعا 4.5 بليون ريال به اين منظور اختصاص داده شد (2.1 بليون ريال براي استان تهران  و 2.4 بليون ريال  براي ساير استانها).

· بالاخره نظام بانکي موظف است که حداقل %70 از سپرده هاي قرض الحسنه را (بعد از کسر ذخاير لازم) بصورت وام  بدون بهره  براي خريد وسايل و ابزار کار دراختيار متقاضيان قرار دهد.

اين تدابير، عمدتا با تخصيص تسهيلات مالي به بخشهاي اشتغال زا، طبعا گامي مثبت در جهت کاهش نرخ بيکاري  ميباشند.  اما، از آنجا که اين تدابيرعلل ساختاري و بنيادين بحران بيکاري  را هدف قرار نميدهند، برد و کارآيي آنها محدود است.  بعلاوه، اين تدابير تا حدود زيادي متکي بر روش ها و مکانيزم هاي اداري ميباشند.  با توجه به رواج  فساد در دستگاه اداري کشور، اين نگراني وجود دارد که اين تدابيرعمدتا بصورت مکانيزمي براي رانت دهي و رانت خواري عمل کنند، تا مکانيزمي براي حل مسئله بيکاري.   

4.  علل بنيادين بحران بيکاري

علل بنيادين بحران بيکاري  ايران عبارتند از:

· سيطره دولت بر امور اقتصادي، از جمله سياست زد گي مديريت اقتصاد، تخصيص منابع بر مبناي موازين اداري، فساد دستگاه اداري، رانت خواري ...

· نا به هنجاري ساختاري بازار کار

· نا به هنجاري ساختاري بخش بانکي و پولي کشور

· نا به هنجاري  ناشي از سياست هاي نا مطلوب ارزي و تجاري

· نا به هنجاري ناشي از سطح و ساختار يارانه ها ي آشکار و پنهان

· نا به هنجاري  بخش آموزشي

· سلطه انحصارات و نبود رقابت اقتصادي موثر

· پايين بودن کارايي کار و سرمايه در کليه بخش هاي اقتصادي

· نبود محيط مناسب براي رشد بخش خصوصي

· وابستگي به نفت و تکنولوژي سرمايه بر

·  فرار مغزها

· تحريم اقتصادي

· بي ثباتي سياسي

حل معضل بيکاري ايران بدون تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسي کشور ميسر نخواهد بود.

---

[1] Employment elasticity of non-oil GDP growth

[2] Manufacturing

[3] Oil Stabilization Fund (OSF)