فصل هفتم

نا به هنجاري بازار کار

هادي زماني

ژوئن 2003

www.hadizamani.com

نا به هنجاري بازار کار يکي از علل رشد بيکاري، به ويژه بيکاري ساختاري است. عوامل و اشکال مهم  نا به هنجاري در بازار کار ايران  عبارتند از:  وجود قوانين نا مطلوب، تنظيم نا مناسب بازار کار، عملکرد نامناسب سازمان هاي صنفي، نا هم خواني بين نيازهاي بازار کار و نظام آموزشي  و عدم تحرک منطقه اي و بخشي نيروي کار.  اين نا به هنجاري ها مانع از عملکرد  مکانيزم بازار شده  و در نهايت موجب پيدايش و رشد بيکاري ميشوند.  

1.  قانون کار

قانون کار ج.ا. ايران نمونه بارز قوانيني است که براي پيشبرد آرماني ارزنده تهيه و تدوين ميشوند اما در عمل نتايجي کاملا خلاف آرمان اوليه خود به بار ميآورند. 

قانون کار ايران در گرما گرم انقلاب، بمنظور دفاع ازمنافع کارگران و زحمتکشان  و ارتقاء سطح رفاه آنان تدوين وتصويب شد.   ماده 21 قانون کار که مربوط به انفصال قرارداد کار است  به وضوح تصريح ميکند که کارفرما اجازه ندارد قرارداد کار کارگر يا کارمند خود را پايان دهد مگر آنکه قراداد براي مدت محدودي باشد  و يا اينکه کارگر/کارمند ازعهده انجام وظايف محوله  بر نيايد  و يا از قوانين انضباطي کار تخطي کرده باشد.  وقتي که کارگر/کارمند براي انجام وظايف غير دائم، براي مدت معيني استخدام شده باشد، کارفرما مجبور به تمديد قرارداد کار بعد از انقضاي مدت مربوطه نيست.  اما ماده 7 قانون کار تصريح ميکند که حداکثر مدت قراردادهاي مدت دار ميبايست توسط وزارت کار و امور اجتماعي تعيين شود و به تائيد شوراي عالي وزيران  برسد.

ماده 27 قانون کار تصريح ميکند که کارفرما تنها در صورتي ميتواند کارگر/کارمند خود را به علت عدم کارآيي و يا سرپيچي از قوانين انضباطي کار اخراج کند که عدم کارآيي يا سرپيچي کارگر/کارمند مورد تائيد نماينده کارگران باشد. اگر انفصال قرارداد  کار مورد تائيد نماينده کارگران باشد، کارفرما موظف خواهد بود که در ازا هرسال سابقه کار يک ماه حقوق به کارگر/کارمند مربوطه بپردازد (ماده 27). کارگر/کارمند اخراجي ميتواند به تصميم مربوطه اعتراض کرده و از هيئت حل اختلاف کار تقاضاي تجديد نظر کند.  اگر هيئت حل اختلاف به نفع کارگر/کارمند راي دهد، کارفرما موظف به پرداخت جريمه خواهد بود (ماده 29) اما اگر راي  هيئت به نفع کارفرما باشد، کارفرما همچنان موظف به پرداخت يک ماه حقوق در ازا هر سال سابقه کار ميباشد و کارگر مربوطه موظف به پرداخت هيچگونه هزينه و جريمه اي نخواهد بود (ماده 165).

اقتصاد ج.ا. گرفتار نا به هنجاري ساختاري عميق و گسترده اي است.  همانطور که خاطر نشان شد، ايران داراي 4  تا 5 ميليون بيکاري پنهان است. بسياري از موسسات توليدي  سودآور نبوده و تنها با دريافت يارآنه هاي کلان ميتوانند به فعاليت خود ادامه دهند. بسياري از صنايع کشور نزديک به %40 زير ظرفيت توليدي خود کار ميکنند. درمجموع  کارآيي کار و سرمايه پايين است.  با وجود اين شرايط، اقتصاد کشور اگر به مرور ورشکسته نشود، نرخ رشد بالايي را هم که براي حل بحران اقتصادي و اجتماعي کشور به ويژه  بحران بيکاري، لازم است نميتواند تامين کند. حل اين مشکل مستلزم عقلايي کردن ساختار و روند توليد و انتقال سرمايه و نيروي کار از موسسات و بخش هاي غير سودآور به موسسات و بخش هاي سودآور است.  اما قوانين موجود مانع از انجام اين تعديل و تصحيح ساختاري ميشوند و عملا به زيان زحمتکشان کار ميکنند. 

حل بحران اقتصادي کشور و تامين رشد اقتصادي لازم، همچنان نيازمند ايجاد پروژه هاي سودآور جديد است.  اما در شرايط  موجود، سرمايه گذاران  به ناچار با احتياط  بسيار زياد اقدام  به سرمايه گذاري  روي يک پروژه جديد ميکنند.  زيرا چنانچه سودآوري پروژه  کمتر از تخمين اوليه باشد و يا اينکه ترکيب بخشي آن احتياج به تعديل داشته باشد، به علت انعطاف ناپذيري قوانين کار، نخواهند توانست سطح توليد را پايين آورده  و آنرا بهينه کنند.  در نتيجه براي هميشه مجبور به پرداخت زيان هاي غير ضروري خواهند بود. 

موارد ديگري از قانون کار نيز با تحميل  تصميم هاي غير اقتصادي  و هزينه هاي غير لازم موجب افت کارآيي و سودآوري توليد ميشوند.  قوانين مربوط به پرداخت مزاياي غير نقدي  و اضافه کار از آن جمله اند.

حقوق کارمند ميتواند بخشا به صورت مزاياي غير نقدي، بصورت مسکن رايگان يا ارزان، کالاهاي مصرفي، خدمات آموزشي، بهداشتي و غيره، پرداخت شود.  تصميم در مورد اينکه چه مقدار از حقوق به صورت غير نقدي پرداخت شود و به صورت چه کالاهايي، ميبايست بر اساس موازين اقتصادي اتخاذ شود.  گاه  کارفرما ميتواند کالا يا خدمات معيني را به قيمتي کمتر از بازار توليد يا فراهم کرده و آنها را به صورت بخشي از حقوق در اختيار کارمندان خود بگذارد و مابه تفاوت قيمت بازار و هزينه توليد/تامين را به نسبت مطلوبي بين خود و کارمندان تقسيم کند.  اين امر به کارفرما اجازه ميدهد که در حين کاهش هزينه توليد، عملا حقوق بيشتري به کارمندان خود بپردازد. اما قانون کار اين امر را مطلق کرده و از همه کارفرماها  ميخواهد که کالاها و خدمات متعددي را به صورت مزاياي غير نقدي در اختيار کارمندان خود قرار دهد- مانند مسکن (ماده 149 قانون کار)، حمل ونقل بين خانه و محل کار (ماده 152)، امکانات ورزشي (ماده 154).... 

طبعا، برخي از کارفرماها  در توليد و تامين اين کالاها و خدمات داراي مزيت نسبي نميباشند، يعني نمي توانند  آنها را به قيمتي کمتر از بازار تامين کنند.  در نتيجه ارزش افزوده اي توليد نميشود که بين کارفرما و کارمند تقسيم شود.  درعمل، کارفرما بابت انجام کاري که در آن تخصص ندارد هزينه اي هم متحمل ميشود.  اين مسئله موجب افزايش هزينه توليد شده  و در بلند مدت موجب کاهش رشد اقتصاد و افزايش بيکاري ميشود.  در واقع، اين بخش از قانون کار مانند يک ماليات يکسان بر سود عمل ميکند که نه تنها موجب کاهش رشد ميشود، بلکه تناسب بخشي اقتصاد را نيز مخدوش ميکند (زيرا  نسبت به تمام بخش ها، بدون توجه به نرخ سودآوريشان، يکسان عمل ميکند).  علاوه بر اين، برخي از کارمندان ممکن است به اين کالاها و خدمات نيازي نداشته باشند  و يا براي آنها ارزشي کمتر از ارزش بازار قائل باشند.  لذا، اين سياست با تحميل يک الگوي مصرف نامطلوب برجامعه موجب نا به هنجاري اقتصاد و به هدر رفتن منابع توليدي ميشود.  

تصميم در باره پرداخت اضافه کار از منطق مشابهي پيروي ميکند  و ميبايست بر مبناي موازين اقتصادي اتخاذ شود.  اما مواد 58 و 61 قانون کار امکان استفاده بهينه از اضافه کار را تا حدود زيادي محدود ميکنند.

بطور کلي، روش مطلوب آنست که دولت تصميمگيري پيرامون سطح و چگونگي پرداخت مزاياي غير نقدي، اضافه کار و موارد مشابه را  به بازار کار (که در آن نمايندگان کارگران و کارفرماها نيز حضور دارند) واگذار کند  و هم خود را متوجه تعيين و تضمين استانداردهاي بهداشت و امنيت محيط کار کند.  

تنظيم بازار کار ضروري است، اما اين مهم ميبايست به نحوي سنجيده انجام پذيرد  تا به نتايج نا مطلوب نيانجامد.

2.  نبود اتحاديه هاي مستقل

کارکرد درست بازار کار مستلزم وجود سازمان هاي مستقل کارگري و صنفي است که بتوانند کارگران و کارفرماها را در بازار کار نمايندگي کنند.  اين سازمان ها نقش بسيار مهمي در تدوين،  تنظيم  و اجراي قوانين کار ايفا ميکنند.  وجود اين سازمان ها، چنانچه سياست زده نباشند  و بر مبناي موازين اقتصادي عمل کنند، سبب بهبود کارکرد بازار کار شده  و از ضرورت اتکا بيش از حد به مکانيزم هاي اداري براي تنظيم بازار کار ميکاهد.

در ايران سازمانهاي کارگري و صنفي عموما به عنوان بخشي از ماشين اداري دولت عمل ميکنند و موجب تنظيم نا مطلوب بازار کار ميشوند.  به ويژه آنکه، اين سازمان ها مانند اکثر ارگان هاي دولتي شديدا ايدئولوژيک و سياست زده هستند و تا حدود زيادي به صورت مکانيزمي براي توزيع رانت و اعمال ايدئولوژي و سياست عمومي حکومت عمل ميکنند.

3.  کمبود نيروي کار ماهر و ناهمخواني عرضه و تقاضا

کمبود  نيروي کار ماهر و ناتواني نظام آموزشي در تامين نيازهاي بازار کار يکي از علل مهم نا به هنجاري بازار کار بشمار ميرود.  بازار کار ايران دچار کمبود  نيروي کار ماهر با مهارت هاي حرفه اي  و مديريت است.  هر سال نزديک به 259 هزار نفر از دانشگاه هاي ايران فارغ التحصيل ميشوند.  اما %38 آنها فارغ التحصيل علوم اسلامي هستند. 

4.  کم تحرکي نيروي کار

عدم تحرک نيروي کار يکي از عوامل بيکاري ساختاري است.  در ايران توزيع منطقه اي نيروي کار بسيار ناهمگون است.  اين امر تا حدود زيادي به دليل پايين بودن تحرک نيروي کار ميباشد.  براي مثال، نرخ بيکاري در يزد نزديک به %7 است، حال آنکه در کرمانشاه متجاوز از %25 ميباشد.  چنانچه نيروي کار داراي تحرک بخشي و منطقه اي کافي باشد، جابجايي نيروي کار از مناطق و بخش هايي که در آنها نرخ بيکاري بسيار بالا است به مناطق و بخش هايي که نيازمند  نيروي کار جديد  هستند  و يا سطح بيکاري  آنها پايين است، موجب يکساني نرخ بيکاري خواهد شد.  اين امر از تمرکز بيکاري در يک منطقه ويا يک بخش جلوگيري کرده  و حل مشکل بيکاري را آسانتر و کم هزينه تر ميکند.  در ايران پايين بودن تحرک نيروي کار مانع از عملکرد اين مکانيزم ميشود.

يکي از علل پايين بودن تحرک نيروي کار عبارت است از  نبود يک سيستم امنيت و رفاه اجتماعي و وابستگي بيکاران به مناسبات و حمايت هاي خانوادگي.  ايجاد  يک نظام موثر بيمه بيکاري  و خدمات اجتماعي به تدريج بر اين مشکل فائق آمده  و موجب افزايش تحرک نيروي کار خواهد شد.  پايين بودن سطح مهارت نيروي کار دليل ديگر کمبود تحرک نيروي کار است.  تاسيس موسسات آموزشي حرفه اي براي آموزش مهارت هاي جديد به نيروي کار، به ويژه مهارت هايي که در بخش ها و مناطق در حال توسعه مورد نياز ميباشند، موجب افزايش تحرک نيروي کار و تسهيل حل مشکل بيکاري خواهد شد.

5.  جمعبندي

نا به هنجاري بازار کار، از جمله قوانين نا مناسب، تقليل مکانيزم و ارگان هاي بازار کار به اهرم هايي براي توزيع رانت و تحميل ايدئولوژي حکومت، نا هم خواني بين نظام آموزشي و نيازهاي بازار کار و نبود سازمان هاي سنديکايي مستقل، موجب پيدايش و گسترش بيکاري شده  و هزينه سنگيني را بر اقتصاد بيمار کشور تحميل ميکنند.  حل مشکل بيکاري ايران بدون بر طرف کردن اين موانع ساختاري ميسر نخواهد بود.