تحريم اقتصادي آمريکا
ارزيابي گذشته
و چشم انداز آينده
هادي زماني
آوريل 2005
براي 26 سال، تحريم اقتصادي وجه غالب سياست آمريکا در برابر جمهوري اسلامي ايران (ج.ا.) بوده است. اهداف اين سياست دقيقا چه بوده اند؟ آيا اين سياست در دستيابي به اهداف خود موثر و موفق بوده است؟ تاثير اين سياست برعملکرد اقتصادي و سياسي ج.ا. چه بوده است. اين سياست تا چه حد موجبات تغيير رژيم را فراهم آورده است؟ تاثير آن بر رفتار رژيم در عرصه هاي سياست خارجي و داخلي چه بوده اند؟ آيا در مهار رژيم ج.ا. موفق بوده است؟ عوامل تاثير گذار بر عملکرد و کارآمدي اين سياست کدامند؟ اگر اين سياست از موفقيت لازم برخوردار نبوده، دلايل آن چيست؟ برجسته ترين ضعف ها و کاستي هاي آن کدامند؟ اساسا، معيارهاي سنجش چيست؟ بالاخره، چشم انداز تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. چگونه است؟ آيا به تحريم همه جانبه خواهد انجاميد، يا اينکه بسته به موفقيت مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا با ج.ا. با سرعت يا آهسته برچيده خواهد شد؟ نوشته حاضر نگاه کوتاهي به اين پرسشها است.
ارزيابي حاضر حاکي از آن است
که سياست تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. هزينه هنگفتي را بر ايران تحميل کرده
است. اما عليرغم اين هزينه سنگين، تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. در
نيل به اهداف خود، يعني تغيير رژيم، مهار رژيم و تغيير رفتار رژيم از موفقيت کمي
برخوردار بوده است. اين امر داراي دلايل متعددي است که مهمترين آنها عبارتند
ازچندگانه و ناهمساز بودن اهداف سياست تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا.، عدم تناسب
بين اهداف و ساختار تحريم هاي مزبور، بي توجهي به ويژگي ها و ساختار سياسي
ج.ا. و مهمتر از همه، عدم موفقيت آمريکا در جلب حمايت جامعه جهاني، به ويژه
اتحاديه اروپا براي تحريم همه جانبه ايران.
براي تحريم اقتصادي آمريکا
عليه ج.ا. بسته به نتيجه مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا با ج.ا. ميتوان چشم
اندازهاي متفاوتي را متصور شد. از يکسو، تشديد بحران هسته اي ايران با بالا
بردن هزينه تداوم بحران و افزايش منافع حل آن ميتواند به الغاي کليه تحريم ها عليه
ج.ا. در چارچوب يک معامله بزرگ بين آمريکا و ج.ا. بيانجامد. در شرايط حاضر
پيشبرد اين سياست با موانع متعدد و بسيار سختي روبرو است. با اينهمه نميتوان
احتمال پيشرفت آنرا ناديده گرفت.
در يک سناريوي محتمل تر،
چنانچه مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا با ج.ا. به نتايج موفقيت آميزي بيانجامد اما
ساير مشکلات ج.ا. با آمريکا ادامه يابد، آمريکا فرصتي بدست خواهد آورد تا در عين
دادن امتيازاتي به ج.ا. در چارچوب موافقت نامه نهايي اتحاديه اروپا، سياست تحريم
اقتصادي خود عليه ايران را تعديل کند، ساختار آنرا بهينه سازد و هزينه اقتصادي و
سياسي ادامه آنرا براي آمريکا به حداقل برساند.
از سوي ديگر، بحران هسته اي
ج.ا. در صورت شکست مذاکرات اتحاديه اروپا و همسو شدن سياست اتحاديه اروپا و آمريکا
در برابر ج.ا. براي اولين بار تحريم اقتصادي همه جانبه ايران را به يک
سناريوي مطرح و جدي تبديل خواهد کرد. تحريم همه جانبه ايران،
عليرغم کليه دشواري هاي آن، در صورت شکست مذاکرات هسته اي، راه کاري شدني و محتمل
است که ميتواند به ويراني ايران بيانجامد. تجربه عراق حاکي از آن است که
تحريم همه جانبه ايران، حتي اگر با موفقيت انجام پذيرد، ممکن است موجب تغيير رفتار
و يا تغيير رژيم ج.ا. نگردد و نهايتا به حمله نظامي به ايران منجر گردد.
بخش نخست اين نوشتار بررسي
مختصري است از شرايط بين المللي سياست تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا.، عوامل
تاثير گذار بر آن و معيارهاي سنجش عملکرد آن. بخش دوم نگاه کوتاهي است به
تاريخچه تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. همراه با ارزيابي عمکرد و ميزان موفقيت
آن. قسمت پاياني به بررسي چشم اندازهاي تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. و
ارزيابي پيآمدها، هزينه ها و مخاطرات احتمالي آن ميپردازد.
1.
الگوي نظري
تحريم اقتصادي آمريکا عليه
ج.ا. متاثر از عوامل متعدد و پيچيده اي است. لذا، ارزيابي عملکرد و موفقيت
اين سياست مستلزم يک چارچوب نظري منسجم است. اين الگوي نظري ميبايست
به شرايط جهاني سياست مزبور توجه داشته باشد و معيارهاي عملي و روشني را
براي ارزيابي اين سياست در اختيار بگذارد. از سوي ديگر ميبايست رابطه و
سازگاري بين اهداف و ساختار تحريم ها را نيز مد نظر داشته باشد.
شرايط جهاني
طي دو دهه اخير استفاده از
تحريم اقتصادي به عنوان ابزاري جهت مهار رژيم هاي سياسي و تغيير رفتار و
ماهيت آنها به سرعت گسترش يافته و کاربرد آن دستخوش تحولات ژرفي گرديده است. سه
پديده کلان بين المللي در ايجاد اين تحولات داراي تاثيرات چشمگيري بوده اند:
·
جهاني شدن
·
پايان جنگ سرد
·
واقعه 11 سپتامبر
روند جهاني شدن داراي تاثيرات
مهم و چشمگيري بر ميزان و چگونگي کاربرد تحريم اقتصادي بوده است. روند جهاني
شدن با ادغام فزاينده اقتصادي، سياسي و فرهنگي کشورها، مرز بين سياست داخلي و
خارجي را کم رنگ کرده، سرنوشت اقتصادي و سياسي کشورها را به يکديگر وابسته کرده
است. براي مثال، در فاصله 1970 تا 2000 سهم صادرات در توليد ناخالص ملي
آمريکا متجاوز از دو برابر شد[1]. در زمينه سرمايه گذاري مستقيم خارجي اين افزايش به مراتب
شديد تر بوده است. اين امر يکي ازعلل پايه اي علاقه آمريکا به استقرار
ثبات سياسي و گسترش اصلاحات سياسي در کشورهاي توسعه نيافته است. در اقتصاد
جهاني، بروز بحران در يک نقطه ميتواند با سرعت به ساير کشورها منتقل گردد و
ناکارآمدي يک کشور يا منطقه درجذب سرمايه و توسعه اقتصادي ميتواند آهنگ توسعه
اقتصادي ساير کشورها و مناطق را کند سازد. لذا، روند جهاني شدن با افزايش
چشمگيري در استفاده از تحريم اقتصادي بمنظور تغيير رفتار و ماهيت رژيم هاي سياسي
همراه بوده است.
از سوي ديگر، جهاني شدن و
افزايش رقابت بدين معني است که هر کشور ميتواند نيازهاي اقتصادي و سياسي خود را از
منابع متعدد تامين کند و ديگر سرنوشت آن تنها به يک يا دو کشور وابسته
نميباشد. اين امر موجب افت اهميت و کارآيي سياست تحريم اقتصادي يک جانبه و
افزايش اهميت تحريم هاي چند جانبه گرديده است. در شرايط نوين جامعه جهاني،
سياست تحريم اقتصادي در غالب موارد هنگامي موفق خواهد بود که با موافقت و مشارکت
کليه يا اکثر کشورها انجام پذيرد و به اصطلاح همه جانبه يا حداقل چند جانبه
باشد. اين امر به نوبه خود هنگامي ميسر است که انگيزه و منافع تحريم اقتصادي
بين المللي و همه جانبه باشد. البته براي اقتصاد نيرومندي مانند آمريکا
اعمال تحريم هاي اقتصادي يک جانبه هنوز ميسر است. اما اين امر بيشتر در
زمينه هايي موفق است که آمريکا در آن از قدرت انحصاري قابل توجهي برخوردار است،
مانند بازار سرمايه و تکنولوژي بسيار پيشرفته. به عبارت ديگر، جهاني شدن با
تعميق وابستگي کشورهاي جهان به يکديگر از يکسو موجب کاهش تاثير تحريم هاي يک جانبه
و از سوي ديگر موجب افزايش ضربه پذيري کشورها در برابر تحريم هاي چند جانبه گرديده
است.
گسترش کاربرد تحريم اقتصادي
بمنظور مهار رژيم ها و تغيير رفتار و ماهيت آنها به ويژه پس از پايان جنگ
سرد بسيار چشمگير است. پايان جنگ سرد و فروپاشي شوروي، با حذف محدوديت هاي
ناشي از حضور شوروي موجب شد تا آمريکا از آزادي عمل بيشتري در صحنه سياست جهاني
برخوردار گردد. اين تغيير موجب گشت تا انتظار آمريکا از ساير کشورها جهت
رعايت موازين مورد نظر آن و آمادگي آمريکا در کاربرد تحريم اقتصادي به عنوان
ابزاري براي اعمال اين خواستها به ميزان قابل توجهي افزايش يابد. لذا،
پايان جنگ سرد و فروپاشي شوروي با افزايش چشمگيري در کاربرد تحريم اقتصادي توسط
آمريکا همراه بوده است. اين تغيير به ويژه در نيمه اول دهه 90 بسيار قابل
توجه است. در فاصله 1990 تا 1996 آمريکا در 50 مورد ازتحريم هاي اقتصادي
براي پيشبرد سياست هاي خود استفاده نمود[2]. در اين مسير شيوه کاربرد تحريم اقتصادي نيز دستخوش تغييرات
قابل توجهي گرديده است. تا سال 1990 استفاده آمريکا از تحريم اقتصادي عمدتا
بمنظور کنترل و تغيير سياست خارجي ساير کشورها، به ويژه کنترل گسترش نفوذ شوروي و
جنبش جهاني کمونيسم بود. اما از سال 1990 در 60 در صد موارد هدف اعلام
شده آمريکا ازتحريم اقتصادي تغيير رفتار دولتهاي مربوطه در زمينه سياست داخلي، به
ويژه رعايت حقوق بشر و دموکراسي بوده است[3].
واقعه 11 سپتامبر نيز
داراي تاثير چشمگيري برروي کاربرد تحريم اقتصادي بوده است. اين
واقعه موجب پيدايش اعتماد به نفس و عزم تازه اي در افکار عمومي ، نيروهاي
سياسي و دولت آمريکا براي استفاده از نيروي نظامي و اقتصادي بمنظور پيشبرد سياست
خارجي آمريکا شده است و ظرفيت افکار عمومي و سيستم سياسي آمريکا را براي تحمل
هزينه و پذيرش چالشهاي بين المللي افزايش داده است. تحريم اقتصادي يکي از
ابزاري است که آمريکا در اين راستا به کار ميبرد، به ويژه هنگاميکه اقدام نظامي به
علت ملاحظات سياسي و نظامي آنا ميسر نباشد. در اين چارچوب تحريم اقتصادي، جانشين،
مکمل و شرايط ساز اقدامات ديپلماتيک و نظامي است. واقعه 11 سپتامبر
کاربرد تحريم اقتصادي را نيز متحول ساخته است. اکنون دامنه کاربرد تحريم اقتصادي
گسترده شده، به اين معني که ديگر محدود به دولتها نميباشد، بلکه عليه سازمانهاي
تروريستي، افراد حامي آنها و شرکتهايي که با کشورهاي حامي تروريسم به مبادله تجاري
اقدام ميکنند نيز بکار برده ميشود. مهمترين و متداولترين راهکار در اين
رابطه عبارت است از کشف و ظبط اموال و دارايي هاي سازمانهاي تروريستي و افراد حامي
آنها. تغيير ديگر افزايش کاربرد تحريم اقتصادي براي کنترل و جلوگيري از گسترش
سلاحهاي کشتار دسته جمعي، به ويژه سلاحهاي هسته اي است. افزايش کاربرد تحريم
اقتصادي براي دفاع از حقوق بشر و دموکراسي نيز قابل توجه است.
عوامل فوق موجب رشد چشمگير
تحريم هاي اقتصادي همه جانبه گرديده است. تا سال 1990 سازمان ملل تنها در 2 مورد
اقدام به اعمال تحريم اقتصادي نمود. اما در دهه 90 تعداد تحريم هايي که توسط
سازمان ملل و سازمانهاي بين المللي اعمال شد به 11 کشور و چهار حرکت سياسي
افزايش يافت. در سير اين تحولات بازيگران جديدي نيز وارد صحنه
شده اند، مانند گروه فشار بين المللي اسرائيل که درپيشبرد تحريم هاي اقتصادي
آمريکا طي دهه اخير نقش مهمي برعهده داشته است،.
معيارهاي
ارزيابي
براي بررسي تاثير تحريم هاي
اقتصادي ميبايست چهار عامل را در نظر گرفت:
1. اثر (impact) يا هزينه تحريم
اقتصادي بر روي کشوري که مورد تحريم قرار گرفته است
2. موثر بودن(effectiveness) تحريم در نيل به
اهداف مورد نظر- تاثير تحريم بر رفتار و ماهيت رژيم تحت تحريم
3. مطلوبيت(utility)
تحريم در نيل به اهداف مورد نظر، يعني هزينه تحميل شده بر کشورتحت تحريم منهاي
هزينه اعمال تحريم براي کشور تحريم کننده
4. مطلوبيت نسبي تحريم اقتصادي در مقايسه با
ساير ابزارهاي موجود.
تحريم اقتصادي هنگامي موفق است
که اولا هزينه سنگيني بر کشور تحت تحريم تحميل نمايد. دوما، فشار اقتصادي را
به فشار سياسي موثر تبديل کند و تغييرات مورد نظر را در رفتار و يا ماهيت رژيم تحت
تحريم بوجود آورد. سوما، هزينه اي که بر اقتصاد کشور تحت تحريم تحميل
ميکند به مراتب بيشتر ازهزينه آن براي اقتصاد کشور تحريم کننده باشد. بالاخره، در
مقايسه با ساير ابزار و سياست هاي ممکن از مطلوبيت بيشتري برخوردار باشد[4].
اثر تحريم اقتصادي از يک سو به
ساختار و مکانيزم تحريم مورد نظر و از سوي ديگر به ساختار اقتصادي کشور تحت تحريم،
دسترسي آن به اقتصاد جهاني و توانايي آن در يافتن جانشين هاي مناسب براي کالاها و
خدمات تحريم شده بستگي دارد. با توجه به مطالبي که در بالا گفته شد، روند
جهاني شدن موجب کاهش اثر تحريم هاي يک جانبه شده است.
از سوي ديگر، موثر بودن تحريم
اقتصادي در ايجاد تغييرات لازم دررفتار و ماهيت رژيم مورد نظر به عوامل متعددي از
جمله ساختار سياسي کشور مورد تحريم بستگي دارد. به عبارت ديگر، اثر و هزينه
اقتصادي تحريم از مکانيزم و پروسه بغرنجي ميگذرد تا تغييرات لازم در رفتار و
ماهيت رژيم مورد نظر را بوجود آورد (نمودار 1 را ملاحظه کنيد). وجود
ديکتاتوري به ويژه گونه هاي ايدئولوژيک، مذهبي و ناسيوناليستي، نبود نهادهاي مدني
و نيروهاي سياسي موثرغالبا روند تبديل اثر اقتصادي تحريم به تاثير سياسي و ايجاد
تغييرات مورد نظر در رفتار و ماهيت رژيم را آهسته و بغرنج کرده، بسته به توانايي
رژيم مورد نظر، آنرا براي مدت قابل توجهي به تعويق مياندازد. از سوي ديگر،
هرچه ساختار سياسي يک کشور بازتر و رقابتي تر باشد، احتمال موفقيت تحريم اقتصادي
بيشتر خواهد بود. براي تدوين تحريم هاي موثر و موفق، درک ساختار سياسي و
ويژگي هاي کشور تحت تحريم از اهميت حياتي برخوردار است.
موفقيت تحريم اقتصادي همچنين
به ظرفيت هزينه پذيري کشور تحريم کننده نيز بستگي خواهد داشت که به نوبه خود تابع
ساختار و شرايط اقتصادي، سياسي و اجتماعي آن خواهد بود. طبيعتا در شرايط
دشوار اقتصادي ظرفيت هزينه پذيري کشور کم و اعمال تحريم هاي پرهزينه دشوار خواهد
بود. از سوي ديگر ناهمگني سياسي و وجود منافع متقابل و رقابتهاي شديد نيز
کار اعمال تحريم هاي پرهزينه را براي کشور تحريم کننده دشوار ميسازد.
سياست تحريم اقتصادي هنگامي
مطلوب است که هزينه آن براي کشور تحت تحريم بسيار بيشتر از هزينه آن براي کشور
تحريم کننده باشد. همچنين در موارد استراتژيک موفقيت تحريم ميتواند براي کشور
تحريم کننده داراي منافعي باشد که ميبايست با احتساب احتمال هاي مربوطه در محاسبه
هزينه - منافع تحريم منظور گردد.
بالاخره، تحريم اقتصادي هنگامي
يک انتخاب موجه است که نه تنها منافع آن بيشتر از هزينه هاي آن باشد، بلکه نسبت
منافع بر هزينه هاي آن در مقايسه با ساير ابزار و گزينه ها نيز بيشتر باشد.
به عبارت ديگر براي انجام تغييرات مورد نظر در رفتار و ماهيت يک رژيم و يا هر هدف
ديگر ميبايست ابزار و سياستي را برگزيد که داراي بيشترين نسبت منافع به هزينه
باشد.
ارزيابي ميزان موفقيت سياست
تحريم اقتصادي کار دشواري است زيرا در بسياري از موارد اهداف تحريم هاي اقتصادي
چندگانه و بعضا ناروشن بوده و در پاره اي از موارد تحريم ها داراي اهداف اعلام
نشده ميباشند. همچنين، غالبا اطلاعات لازم و کافي در مورد مطلوبيت نسبي
سياست تحريم اقتصادي (در مقايسه با ساير ابزارها و سياستها) در دسترس نميباشد.
سوما، تحريم اقتصادي غالبا همراه با ابزارهاي ديگر مانند تهديد نظامي و انزواي
سياسي بکار برده ميشود و به راحتي نميتوان گفت که چه مقدار از پيآمد حاصله نتيجه
تحريم اقتصادي و چه مقدار آن نتيجه کاربرد ساير سياست ها بوده است. افزون بر
اين، تحريم اقتصادي يک کشورغالبا چندين سال به طول ميانجامد. طي اين مدت گاه
تغييرات اقتصادي و سياسي مهمي، مستقل از تحريم اقتصادي نيز روي ميدهند که تاثير
آنها را نميتوان به راحتي از تاثير تحريم اقتصادي جدا نمود. براي مثال، طي
مدتي که ليبي در تحريم اقتصادي بود قيمت نفت در بازار جهاني شديدا کاهش
يافت. تعدادي از تحليلگران برآنند که تغيير رفتار ليبي بيشتر ناشي از افت
درآمد آن بود تا تحريم اقتصادي آمريکا. در مورد ايران، در نيمه دوم
دهه 90 جو سياسي ج.ا. باز تر از دهه 80 بود، اما اين تغيير بيشتر ناشي از تحولات
داخلي جامعه ايران بود تا تحريم اقتصادي آمريکا.
در تحليل نهايي موفقيت سياست
تحريم اقتصادي به معادله هزينه - منافع آن بستگي دارد. برخي از تحريم ها هزينه
هاي بسيار هنگفتي بر مردم کشور تحت تحريم تحميل ميکنند. با اين وصف، چنانچه
داراي منافع استراتژيک اساسي باشند و از زيانهاي سنگين تري جلوگيري نمايند،
ميتوانند همچنان مطلوب محسوب شوند. از سوي ديگر، هزينه بالاي تحريم اقتصادي
گاه ميتواند ناشي از خطاي محاسبه رژيم تحت تحريم، اتخاذ سياست هاي نادرست و مديريت
نسنجيده امور باشد تا نتيجه اجتناب ناپذير تحريم مورد نظر.
بررسي رابطه بين ساختار و
مکانيزم تحريم اقتصادي و اهداف آن نيز قابل توجه است. چنانچه اهداف يک تحريم
اقتصادي غير واقع بينانه يا بيش از حد دشوار باشند، تحريم اقتصادي موفق نخواهد
شد. به همين دليل موفقيت تحريم هايي که هدف آنها سرنگوني يک رژيم است
دشوارتر ميباشد. همچنين، چنانچه زمان پيش بيني شده براي اعمال تحريم اقتصادي
بيش از اندازه کوتاه باشد، طبيعتا تحريم مورد نظر موفق نخواهد شد.
در مجموع، تجربه جهاني حاکي از
آن است که تحريم هاي اقتصادي هنگامي داراي بيشترين تاثير و کارآيي ميباشند که چند
جانبه باشند. اما اعمال تحريم هاي چند جانبه هنگامي ميسر است که کشور تحريم
کننده بتواند پشتيباني و همکاري موثر جامعه جهاني را جلب نمايد. اين امر در
هر شرايطي امکان پذير نبوده و به عوامل متعددي بستگي دارد، مانند ماهيت رژيم
تحت تحريم، وضعيت اقتصادي و سياسي دروني آن، موقعيت اقتصادي و سياسي آن در جامعه
جهاني، شرايط اقتصادي و سياسي جامعه جهاني و شدت و چگونگي رقابت بين بلوک هاي عمده
جامعه جهاني .
انواع تحريم
هاي اقتصادي
تحريم هاي اقتصادي را بر اساس
اهدافي که دنبال ميکنند ميتوان به سه گروه اصلي تقسيم بندي نمود:
·
مهار رژِيم
·
تغيير رفتار رژيم
·
تغيير رژيم
تحريم هاي فوق داراي ساختارهاي
متفاوتي ميباشند و ابزارهاي اقتصادي را با ترکيب ها و نسبتهاي متفاوتي بکار
ميگيرند. هدف تحريم هايي که بمنظور مهار رژيم تدوين ميشوند عمدتا محروم
ساختن رژيم مزبور از منابع اقتصادي و جلوگيري از دست يافتن آن به فناوري و تجهيزات
مورد نظر است. در صورتيکه تحريمي که براي تغيير رفتار رژيم تدوين ميشود ميبايست
به مجموعه اي از سياست ها ي تشويقي براي ايجاد تغيير رفتار مورد نظر در رژيم نيز
مجهز باشد. از سوي ديگر، تحريمي که هدف آن تغيير رژيم است ميبايست بيشترين
خسارت تحريم را متوجه دستگاه و هيئت حاکمه و ماشين دولت سازد و همزمان از کانون
هاي سياسي مخالف رژيم در درون جامعه حمايت نمايد. در يک اقتصاد متکي به بخش
دولتي، هدف قرار دادن دارايي ها و بخش هايي که منابع مالي هيئت حاکمه را تامين
ميکنند دشوارتر ميباشد. در چنين اقتصاد هايي موفقيت سياست تحريم اقتصادي
غالبا مستلزم کاربرد تحريم هاي فراگير و همه جانبه ميباشند.
همچنين، ساختار سياست تحريم
اقتصادي ميبايست با اهداف و وظايفي که براي آن در نظر گرفته شده است متناسب
باشد. در غالب موارد شکست سياست تحريم اقتصادي بدين دليل است که تحريم مورد
نظر به ساختار و ابزارهايي متکي است که با اهداف سياست گذاران متناسب نميباشند.
2. تحريم افتصادي ايران
تحريم اقتصادي آمريکا عليه
ج.ا. تحت تاثير سير تحولات ايران، منطقه، توازن قواي جهاني و سير تحولات جامعه
آمريکا با فراز و نشيب هاي متعددي همراه بوده است. بررسي کوتاه تاريخچه اين
تحريم نمايانگر بغرنجي اين پديده و عوامل متعددي است که بر آن تاثير
گذاشته اند. ارزيابي عملکرد تحريم اقتصادي آمريکا مستلزم بررسي
تاثيرات اقتصادي و سياسي اين پديده بر جامعه ايران از يکسو و جامعه آمريکا
از سوي ديگر است. همچنين، موفقيت و کارآمدي سياست تحريم به
اهداف تحريم، تناسب اهداف مزبور با ساختار تحريم ها، ميزان حمايت
جامعه جهاني از تحريم ها و ساختار سياسي جامعه ايران نيز بستگي دارد. تحريم
اقتصادي ايران را هنگامي ميتوان براي آمريکا يک انتخاب موجه دانست که نه تنها
منافع آن بيشتر از هزينه هاي آن باشد، بلکه نسبت منافع بر هزينه هاي آن در مقايسه
با ساير گزينه ها و سياست ها نيز بيشتر باشد.
تاريخچه
تحريم هاي آمريکا عليه ج.ا. را
ميتوان به 5 دوره اصلي تقسيم بندي نمود که هر يک داراي ويژگي هاي خاص خود ميباشد:
1. دوره گروگانگيري 1979-1981
2. دوره جنگ ايران-عراق (1981-1988)
3. دوره بازسازي (1989 – 1992)
4. دوره پرزيدنت کلينتون، مهار دوجانبه (1993 –
2001)
5. پس از واقعه 11 سپتامبر 2001
اولين تحريم اقتصادي آمريکا
عليه ج.ا. ايران در سال 1980 در واکنش به گروگانگيري سفارت آمريکا انجام
گرفت. اين تحريم قرارداد فروش صدها ميليون دلار تجهيزات نظامي را که در زمان
محمد رضا پهلوي به امضا رسيده بود لغو و فروش تجهيزات نظامي به ج.ا. را غير قانوني
نمود، 12 بيليون دلار دارايي هاي دولت ايران در آمريکا را مصادره نمود و کليه
مبادلات تجاري بين ايران و آمريکا را ممنوع کرد. همچنين دولت ايالات متحده
کليه مناسبات ديپلماتيک خود با ج.ا. را قطع نمود. متعاقبا چندين کشور ديگر،
از جمله اتحاديه اروپا و ژاپن به آمريکا پيوستند و فروش تجهيزات نظامي و اعطاي وام
به ج.ا. را ممنوع کردند و خريد نفت از ايران را متوقف ساختند. اين تحريم در
19 ژانويه 1981، پس از آزاد سازي گروگانهاي آمريکايي لغو گرديد، اما بخش قابل
توجهي از دارايي هاي ايران به دليل مطالبات شرکتهاي آمريکايي مسترد نشد.
عليرغم لغو تحريم و از سرگيري
مناسبات تجاري بين دوکشور، روابط آمريکا با ج.ا. همچنان تيره ماند. در طول
جنگ ايران با عراق دولت ريگان حرکت بين المللي گسترده اي را براي جلوگيري از فروش
تجهيزات نظامي به ايران سازمان داد تا مانع از پيروزي ايران در جنگ عليه عراق
گردد. در ژانويه 1984 دولت آمريکا به دليل بمب گذاري در نيروگاه نظامي آمريکا در
لبنان توسط نيروهاي حزب الله لبنان که 241 کشته بر جاي گذاشت، ج.ا. را در ليست
کشورهاي حامي تروريسم قرار داد. اين امر موجب منع صادرات و فروش کليه
تجهيزات نظامي به ج.ا. (از سال 1986)، کنترل صادرات کالاهايي که داراي مصارف
دوگانه نظامي وغير نظامي ميباشند و قطع کليه کمکهاي مالي به ج.ا. از جمله مخالفت
با اعطاي وام توسط بانک جهاني گرديد. دولت آمريکا به نماينده خود در
سازمانهاي مالي بين المللي مانند بانک جهاني ابلاغ کرد که با هرگونه وام و کمک
مالي اين سازمانها به ج.ا.مخالفت نمايند و به تبع آن کمکهاي مالي آمريکا به اين
سازمانها را به ميزان وامهايي که ميتوانست به ج.ا. تعلق گيرد کاهش داد. در
سال 1987 دولت ريگان ايران را در ليست کشورهايي قرار داد که در ترافيک بين المللي
مواد مخدر در گير ميباشند و بدينوسيله موانع بيشتري در برابر صادرات و فروش
تجهيزات نظامي به ج.ا. قرار داد و واردات از ايران را تحريم نمود. البته اين
تحريم شامل خريد نفت ايران بمنظور فروش به کشورهاي ديگر (بازارهاي خارج از آمريکا)
نميشد.
پس از پايان جنگ ايران - عراق
در سال 1988 و آغاز دوره بازسازي، مناسبات اقتصادي و سياسي بين ج.ا و
اتحاديه اروپا به ميزان قابل توجهي بهبود يافت. اما تغيير در روابط ايران و
آمريکا ديرتر و بسيار آهسته تر آغاز گرديد. تحريم هاي موجود همچنان برجاي
ماند، ولي جو ذهني حاکم بر روابط بين دو کشور رو به بهبود گذاشت.
ميانجيگري ج.ا. در آزادسازي گروگانهاي غرب در لبنان از يکسو و سکوت و تائيد ضمني
ج.ا. از حمله آمريکا به عراق در سال 1991 نقش مهمي در بهبود شرايط ايفا کرد.
در نوامبر 1991 دادگاه هيگ آمريکا را موظف کرد تا بابت پيش پرداختهاي ايران براي
قرارداهاي نظامي ملغي شده مبلغ 278 ميليون دلار به ايران غرامت بپردازد.
اما روند بهبود روابط ايران -
آمريکا مدت قابل توجهي دوام نيآورد. پس از شکست عراق در جنگ 1991
(حمله آمريکا به عراق براي بيرون راندن آن از کويت)، بمنظور جلوگيري از برتري
يافتن ج.ا. برعراق و برهم خوردن توازن قوا در منطقه، دولت آمريکا با تصويب
قانون «منع گسترش تجهيزات نظامي ايران و عراق[5]» در سال 1992 مجددا اقدام به تنگ کردن حلقه تحريم اقتصادي
ايران نمود. اين آغاز سياست جديدي بود که متعاقبا توسط دولت پرزيدنت کلينتون
تحت عنوان «مهار دوجانبه» مدون گرديد. هدف سياست مهار دوجانبه عليرغم
نام آن، عمدتا مهار اقتصادي و نظامي ج.ا. و جلوگيري از برتري يافتن آن بر منطقه
بود، زيرا تحريم اقتصادي عراق و تضعيف روز افزون اقتصادي و نظامي آن توازن بين
ايران وعراق را به نفع ايران بر هم زده بود.
سياست مهار دو جانبه دور جديدي
از تحريم هاي گسترده عليه ايران را آغاز کرد. طي سال 1995 دولت پرزيدنت کلينتون،
به دليل حمايت ج.ا. از تروريسم بين المللي و مخالفت با صلح خاورميانه، هرگونه
مشارکت شرکتهاي آمريکايي درتوسعه صنعت نفت ايران را منع کرد و در مه 1996
کليه مبادلات اقتصادي با ج.ا. را تحريم نمود. در آوريل 1996 قانون «مبارزه
با تروريسم و مجازات مرگ» که هدف آن منع هرگونه مبادلات مالي با ج.ا. و
جلوگيري از کمکهاي مالي به کشورهايي که به ج.ا. تجهيزات و خدمات نظامي ميدهند به
تصويب رسيد. در آگوست 1996 قانون «تحريم ايران و ليبي[6]» دولت آمريکا را موظف کرد تا هر شرکت
خارجي را که بيشتر از 20 ميليون دلار در صنعت نفت ايران سرمايه گذاري ميکند تحريم
و مجازات نمايد. در آگوست 1997 بخشنامه 13059 دولت کلينتون صادرات به
کشورهايي را که قصد صدور مجدد کالاهاي مزبور را به ج.ا. داشتند منع کرد. در جولاي
1998 و متعاقبا ژانويه 1999 دولت کلينتون ده موسسه روسي را به دليل مشارکت در
توسعه صنعت موشک سازي ايران تحريم کرد. در سپتامبر 1999 دولت آمريکا
ج.ا. را به دليل نقض آزادي مذهب مورد تحريم هاي جديدي قرار داد.
قانون «تحريم ايران و
ليبي» و تهديد مجازات شرکتهاي غير آمريکايي که اقدام به سرمايه گذاري در
صنعت نفت ايران ميکنند با مخالفت شديد اتحاديه اروپا مواجه گرديد. اتحاديه
اروپا با صدور بخشنامه اي شرکتهاي اروپايي را از رعايت قانون «تحريم ايران و
ليبي» منع کرد و اعلام نمود که در صورت اعمال هرگونه جريمه اي شرکت هاي
مربوطه قادر به دريافت خسارت خواهند بود. همچنين اتحاديه اروپا به دولت
آمريکا اخطار داد که در صورت اجراي اين قانون به اقدامات تلافي جويانه دست خواهد
زد. در مقابل واکنش اتحاديه اروپا دولت کلينتون ناچار به عقب نشيني مقطعي
گرديد. براي مثال در مه 1998 دولت آمريکا اعلام کرد که شرکت توتال فرانسه و شرکاي
آن به خاطر سرمايه گذاري در پروژه پارس - جنوبي تحريم نخواهند شد و از تحريم مربوط
به «قانون تحريم ايران - ليبي» مستثني ميباشند.
در دور دوم رياست جمهوري آقاي
کلينتون، بمنظور تشويق و تقويت روند اصلاحات در ج.ا.، دولت آمريکا گام هاي قابل
توجهي در جهت رفع تحريم اقتصادي ج.ا. برداشت. براي مثال، در دسامبر 1998
ايران از فهرست کشورهايي که درگير ترافيک بين المللي مواد مخدر ميباشند حذف
شد. در آوريل 1999 پرزيدنت کلينتون با صدور بخشنامه اي صادرات مواد
غذايي و دارويي به ايران، ليبي و سودان را آزاد ساخت. در نوامبر 1999 دولت آمريکا
شرکت بوئينگ را در مورد مشخص صدور قطعات براي هواپيماهايي که پيش از تحريم به ج.ا.
فروخته شده و هنوز تحت ضمانت ميباشند، از قوانين تحريم مستثني ساخت. بالاخره
در مارس 2000 خانم آلبرايت از مداخله گذشته آمريکا در امور داخلي
ايران وحمايت ازعراق در طي جنگ ايران-عراق اظهار تاسف کرد و متعاقبا تحريم برخي از
صادرات غير نفتي ايران از جمله فرش، خاويار و پسته را لغو نمود. اما، در
مجموع اين اقدامات به اندازه کافي پيوسته و چشمگير نبودند تا بتوانند تاثير
قابل توجهي بر روند تحولات سياسي ج.ا. بگذارند.
با آهسته شدن روند اصلاحات در
ج.ا. از يکسو و تشديد بحران اقتصادي و سياسي عراق از سوي ديگر، روند تحريم ج.ا. به
روال قبلي خود باز گشت. در نوامبر 2000 قانون « منع گسترش قوه نظامي ايران [7]»
با هدف جلوگيري از صدور تکنولوژي نظامي به ايران به تصويب رسيد. اين
قانون پرداخت کمک هاي مالي به روسيه را منوط به رعايت قوانين تحريم آمريکا کرد.
متعاقبا، دراکتبر 2000 تصويب قانون اعتبارات کشاورزي کليه کشورهايي را که در
ليست کشورهاي تروريستي بودند از دريافت ضمانت نامه هاي صادراتي دولت آمريکا محروم
ساخت.
با آغاز رياست جمهوري پرزيدنت
جورج بوش روند تحريم اقتصادي ج.ا. شدت دوباره اي يافت. در ژانويه 2001 دولت
بوش با استناد به قانون «منع گسترش قوه نظامي ايران» يک شرکت کره اي را به
خاطر فروش قطعات سلاح هاي موشکي و شيميايي به ج.ا. مورد تحريم قرار داد. در
جون 2001 مجددا يک شرکت کره اي و 2 شرکت چيني به خاطر فروش قطعات سلاح هاي موشکي و
شيميايي به ج.ا. توسط دولت آمريکا تحريم شدند. بالاخره، در آگوست 2001 قانون
تحريم ايران- ليبي براي يک دوره پنج ساله تمديد شد.
پس از واقعه 11 سپتامبر
2001، نگراني دولت و افکارعمومي آمريکا نسبت به خطر تروريسم بين المللي،
گسترش سلاح هاي هسته اي و عملکرد رژيم هاي عراق و ج.ا. به نحو بيسابقه اي افزايش
يافت. در اکتبر 2001 ارتش آمريکا با همکاري ارتش هاي بريتانيا و استراليا و
«اتحاديه شمال» نيروهاي افغاني، افغانستان را به اشغال خود درآورد وحکومت طالبان
را سرنگون کرد. در ژانويه 2002 پرزيدنت بوش در خطابه خود به کنگره و مردم
آمريکا، ايران، عراق و کره شمالي را «محورهاي اهريمني» خواند. بالاخره در
مارس 2003 ارتش آمريکا و کشورهاي متحد آن به عراق حمله کردند وحکومت صدام حسين را
سرنگون ساختند.
طي حمله به افغانستان و متعاقب
آن حمله به عراق، با توجه به سکوت ج.ا. در برابر اين اقدامات و تائيد و همکاري
ضمني با آن، اقدامات مهم جديدي درزمينه تشديد تحريم ج.ا. انجام نپذيرفت. در
مه 2002 دولت آمريکا چند شرکت مالدويا، ارمنستان و چين را به دليل فروش قطعات و کالاهاي
نظامي به ج.ا. تحريم کرد. در سال 2003 نيز چند اقدام مشابه انجام
پذيرفت. اما در مجموع طي اين دوره مسئله تشديد تحريم اقتصادي ج.ا. در صدر
اولويت هاي آمريکا قرار نداشت.
از سوي ديگر، پس از سرنگوني
حکومت صدام حسين و شکل گيري بحران هسته اي ج.ا. مسئله تحريم اقتصادي ايرا ن به
لحاظ کيفي وارد مرحله کاملا متفاوتي شده است که در صورت نيافتن راه حل مناسبي براي
حل بحران هسته اي ج.ا. ميتواند با سرعت به اعمال تحريم همه جانبه از طرف سازمان
ملل و تکرار سناريوي عراق بيانجامد.
ارزيابي
با توجه به چارچوب نظري که در
بخش نخست ارائه شد، بررسي موفقيت سياست تحريم اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. ايران
مستلزم ارزيابي موارد زير است:
·
ميزان خساراتي که اين تحريم ها
بر اقتصاد ايران وارد کرده اند
·
موفقيت تحريم ها در تبديل
هزينه اقتصادي به انرژي سياسي و ايجاد تحولات مورد نظر در رفتار و ماهيت رژيم ج.ا.
·
هزينه اي که اعمال اين تحريم
ها بر اقتصاد آمريکا تحميل کرده است
تاثير اقتصادي
پس از انقلاب
بهمن 1357، همزمان با آغاز تحريم هاي اقتصادي آمريکا عليه ج.ا.، کارکرد اقتصاد
ايران با سرعت رو به وخامت گذاشت. طي 26 سال گذشته، اقتصاد ايران همواره
گرفتار مشکلات و بحران هاي عميقي بوده است. اما اين مشکلات را نميتوان تماما
به تحريم هاي اقتصادي آمريکا نسبت داد. برعکس، بخش عمده اين مشکلات نتيجه
جنگ، اتخاذ سياست هاي نادرست، تصويب قوانين مضر، ايجاد ساختارهاي نا به هنجار و
سوء مديريت اقتصادي و سياسي رژيم ج.ا. بوده است[8]. در واقع تحريم اقتصادي آمريکا عملا نتوانسته مشکلات و ضعف
هاي رژيم ج.ا. را به حد کافي تشديد کند تا موجب تغيير رفتار و ماهيت آن
گردد. زيرا به دليل يک جانبه بودن تحريم ها، عدم مشارکت ساير کشورها و
تغييرات ناشي از روند جهاني شدن، ج.ا. موفق شده است براي مناسبات تجاري ايران با
آمريکا جانشين هاي مناسب بيابد و بخش عمده نيازهاي تجاري خود را از طريق کشورهاي
ديگر تامين نمايد (جدول 1 را ملاحظه کنيد).
جدول 1: سهم مناطق مختلف در تجارت خارجي ايران (1979-2001)
|
منطقه |
واردات |
صادرات |
||||
|
1979 |
1994 |
2001 |
1979 |
1994 |
2001 |
|
|
اروپاي غربي |
49% |
51% |
43% |
%40 |
%37 |
%25 |
|
آمريکا |
21% |
3% |
1% |
%19 |
%7 |
%1 |
|
ژاپن |
15% |
8% |
5% |
%17 |
%16 |
%22 |
|
چين |
1% |
1% |
5% |
%1 |
0% |
%10 |
|
بقيه آسيا |
3% |
8% |
14% |
%1 |
%17 |
%27 |
|
ساير کشورهاي در حال رشد جهان |
9% |
24% |
27% |
%7 |
%22 |
%16 |
|
ساير کشورهاي توسعه يافته |
2% |
5% |
5% |
%3 |
%2 |
%1 |
Source: Shrewd
Sanctions, M. O’Sullivan, Brookings Institute, 2003
در زمينه صادرات نفت، با توجه
به بالا بودن سطح تقاضا، ج.ا. با مشکل قابل توجهي دريافتن بازار براي نفت ايران
مواجه نشده است. تحريم اقتصادي آمريکا در اين زمينه داراي تاثير قابل توجهي
نبوده و اختلال هاي حاصله از تحريم آمريکا عمدتا کوتاه مدت و کم هزينه بوده
اند. براي مثال، در سال 1994 نزديک 20 تا 25 در صد نفت خام ايران توسط شرکت
هاي آمريکايي، براي مصرف و فروش در خارج از آمريکا، خريداري ميشد. در سال
1995 پرزيدنت کلينتون شرکت هاي آمريکايي را از خريد نفت ايران کاملا منع
کرد. اما ج.ا.توانست براي نفت ايران به راحتي بازارهاي ديگري بيابد، براي
مثال بخش قابل توجهي از آن توسط ژاپن خريداري شد. حداکثر خسارتي که از اين
بابت به ايران وارد شد عبارت بود ازچند در صد افت قيمت براي مدت 2 تا 3
ماه.
در زمينه صادرات غير نفتِي نيز
با وضعيت مشابهي روبرو هستيم. صادرات غير نفتي چه پيش و چه پس از انقلاب
همواره داراي نقشي حاشيه اي در اقتصاد ايران بوده و سهم آن در توليد ناخالص داخلي
حول 5% نوسان کرده است. پيش از تحريم اقتصادي، سهم آمريکا در صادرات ايران
کمتر از 20% بود. پس از تحريم اقتصادي آمريکا، ج.ا. توانست براي اين صادرات
که اقلام عمده آن کالاهايي مانند فرش، خاويار و پسته بودند، خريداران ديگري در
ميان ساير کشورها بيابد. اگر ضرري از بابت افت قيمت عايد ايران شده باشد، با
استفاده از فرض هاي معقول ميتوان ميزان آنرا براي چند سال اول تحريم بطور متوسط
200 تا 400 ميليون دلار در سال تخمين زد. در اين رابطه قابل توجه است که پس
ازآنکه خانم آلبرايت در مارس 2000 ورود فرش، خاويار و پسته ايران به آمريکا را
آزاد اعلام نمود، افزايش قابل توجهي در درآمد صادرات غير نفتي ايران بوجود
نيآمد.
پيش از تحريم، در سال 1978 سهم
آمريکا در کل واردات ايران بالغ بر 21 در صد بود که 86 در صد آنرا محصولات
کشاورزي، مواد غذايي و کالاهاي مصرفي تشکيل ميدادند. با توجه به يک جانبه
بودن تحريم و رقابتي بودن بازار جهاني اين محصولات، ج.ا. توانست براي غالب اين
واردات جانشين هاي مناسبي بيابد. اين امر در چند سال اول با هزينه قابل
توجهي همراه بود، زيرا ج.ا. مجبور به پرداخت نرخ هاي ترجيحي و تامين اين کالاها از
طريق کشورهاي واسطه و بعضا بازار سياه بود. اما اين هزينه به مرور کاهش يافت
و واردات اين کالاها کما بيش به حالت عادي باز گشت. يافتن جانشين هاي مناسب
براي کالاهاي صنعتي پيشرفته بسيار دشوارتر بود. اين امر نه تنها زمان بيشتري
برد بلکه هزينه بيشتري نيز دربرداشت زيرا ايران ناچار شد براي نزديک به 10
سال بخش قابل توجهي از اين کالاها را از طريق کشورهاي واسطه و بازار سياه تامين
کند. اما نهايتا ايران توانست بخش عمده اين نيازها را نيز از ساير
کشورها برآورده سازد.
به عبارت ديگر در برابر تحريم
اقتصادي آمريکا، ايران نه تنها واردات از آمريکا را کاملا جايگزين نموده، بلکه
وابستگي خود به غرب را نيز به ميزان قابل توجهي کاهش داده است. در فاصله
1979 تا 2001 سهم آمريکا در تجارت خارجي ايران از 21 درصد به 1 درصد کاهش يافت. در
همين فاصله، سهم اتحاديه اروپا در صادرات و واردات ايران به ترتيب از 40 و
49 در صد به 25 و 43 در صد تنزل کرد (جدول 1 را ملاحظه
کنيد)..
در زمينه بازار مالي نيز تحريم
اقتصادي آمريکا داراي تاثير مشابهي بوده است – يعني هزينه قابل توجهي را بر ايران
تحميل نموده بدون آنکه بتواند اقتصاد کشور را از پاي درآورد. در
سال 1991 بانک جهاني با تصويب يک وام 847 ميليون دلاري روابط خود را با
ايران احيا کرد. اما در سال 1994 در اثر فشار آمريکا بانک جهاني اعطاي
کمک به ايران را مجددا به حالت تعليق درآورد. اين تعليق تا سال 2000 همچنان ادامه
يافت. در سال 2000 بانک جهاني محدوديت هاي مزبور را کاست و دو وام به مبلغ
کل 232 ميليون دلار به ج.ا. اعطا نمود. در سال 2001 ميزان وام هاي بانک به
ايران به 700 ميليون دلار افزايش يافت. اما مهمتر از وامهاي از دست رفته، محدوديت
هاي آمريکا باعث شد تا ج.ا. نتواند در برابر بحران دهه 90 از ابزارهاي مالي مطلوب
استفاده نمايد. در دهه 90 به علت افزايش ميزان بدهي هاي خارجي، ج.ا. دو بار
دچار بحران اقتصادي گرديد. با توجه به سرمايه نفتي کشور، در شرايط عادي
ايران مانند ساير کشورهاي صادر کننده نفت، ميتوانست با اخذ وام هاي بلند مدت و
ارزان از موسسات مالي جهاني با بحران مقابله کند. اما به دليل تحريم آمريکا،
ج.ا. ناچار به استفاده از وام هاي کوتاه مدت و پرهزينه گرديد که بحران بدهي هاي
خارجي را با سرعت از کنترل خارج ساخت. نهايتا، براي مهار بحران ج.ا. ناچار
به اتخاذ سياست هاي انقباضي بسيار شديد گرديد. طي اين دوره دريافت اعتبار و
بيمه از موسسات مالي اروپا براي صدور کالا به ايران نيز دشوار گرديد.
تاثير تحريم اقتصادي
آمريکا بر روي جلب سرمايه گذاري خارجي به ويژه در صنعت نفت نيز قابل توجه
است. افت چشمگير سرمايه گذاري خارجي پس از انقلاب 57 يکي از نقاط ضعف پايه
اي ج.ا. بوده که خسارات هنگفتي بر کشور تحميل کرده است. بدون شک تحريم
اقتصادي آمريکا يکي از علل مهم اين عملکرد ضعيف است. اما تمامي اين عملکرد
نامطلوب را نميتوان به تحريم اقتصادي آمريکا نسبت داد. جنگ ايران - عراق
وسياست هاي نادرست اقتصادي و سياسي ج.ا.، از جمله نبود جو و قوانين مطلوب براي جلب
سرمايه گذاري خارجي، علل پايه اي ديگرعملکرد ضعيف ج.ا. در جلب سرمايه گذاري خارجي
ميباشند که تاثير آنها از تحريم اقتصادي آمريکا کمتر نبوده است.
تا سال 1990 به دليل جنگ و
وضعيت سياسي کشور ميزان سرمايه گذاري خارجي در ايران بسيار ناچيز بود. پس از پايان
جنگ، در دهه 90 دولت ج.ا. بمنظور سرمايه گذاري در صنعت نفت اقدامات متعددي را براي
جلب سرمايه گذاري خارجي آغاز نمود. اما تحريم اقتصادي آمريکا، به ويژه قانون
تحريم ايران- ليبي موفق شد تا اين اقدامات را به ميزان قابل توجهي خنثي سازد و
سرمايه گذاري در صنعت نفت ايران را تا اواخر دهه 90 به تاخير اندازد. در سال
1995، در اثر فشار دولت آمريکا، شرکت آمريکايي کونوکو (Conoco) از پروژه ميدان نفت
سيري کنار کشيد. گرچه اين پروژه بلافاصله به شرکت توتال فرانسه واگذار شد،
اما تحريم آمريکا سبب شد تا شرکت هاي خارجي با محافظه کاري بسيار بيشتري با پروژه
هاي ايراني برخورد کنند. اين امر از سوي ديگر شرکت ملي نفت ايران را مجبور
ساخت تا براي جلب شرکت هاي خارجي امتيازهاي بيشتري به آنها بدهد. از اواسط
1995 تا اواخر 1996 که قانون تحريم ايران - ليبي در سناي آمريکا در دست تدوين بود،
دولت ايران 11 پروژه سرمايه گذاري را به شرکت هاي خارجي پيشنهاد کرد که عليرغم
تلاش و امتيازهاي ايران هيچ يک از آنها تا اواخر 1996 عملي نشد. طي دهه 90،
به دليل افت سرمايه گذاري در صنعت نفت، توليد نفت ايران نزديک به 300 هزار بشکه در
روز زير حد مورد انتظار بود. اين امر زيان قابل توجهي را بر کشور تحميل کرد،
به ويژه آنکه ايران نتوانست از احيا بازار نفت در پايان دهه 90 بهره برداري مطلوب
را بعمل آورد.
اما پس از مه 1998 قانون تحريم
ايران- ليبي به تدريج کارايي خود را از دست داد و توسط شرکت هاي خارجي ناديده
گرفته شد. در مه 1998 دولت کلينتون يک شرکت اروپايي را که اقدام به سرمايه
گذاري در ايران کرده بود از تحريم و مجازات آمريکا مستثني ساخت و نويد داد که ساير
شرکت هايي را که پس از 1997 در ايران سرمايه گذاري کرده اند از قانون تحريم ايران-
ليبي مبري سازد. به اين ترتيب قانون تحريم ايران- ليبي عملا کنار گذاشته شد
و شرکت هايي که از هراس تحريم آمريکا خود را از بازار ايران کنار کشيده بودند به
سرمايه گذاري در صنعت نفت ايران روي آورند.
از سوي ديگر، تحريم آمريکا به
منافع ايران در ميدان هاي نفت و گاز درياي خزر زيان هنگفت و احتمالا جبران ناپذيري
را واردآورده است. تحريم اقتصادي آمريکا و پشتيباني آن از خط لوله باکو-
سيحان - ترکيه، عليرغم آنکه عبور خطوط لوله گاز از مسير ايران داراي توجيه اقتصادي
قوي تري ميباشد، مانع از آن شده است تا ايران بتواند از موقعيت استراتژيک خود در
منطقه خزر و آسياي ميانه بهره برداري کند و ايران را به ترانزيت اصلي انرژي براي
کل منطقه تبديل سازد. اگر تحريم اقتصادي آمريکا نتوانست جريان سرمايه
گذاري خارجي در حوزه هاي نفتي خليج فارس ايران را کاملا متوقف سازد، تاثيرآن
بر روي توسعه ميدان هاي نفت و گاز ايران در درياي خزر و منافع استراتژيک ايران در
اين حوزه بسيار پر هزينه بوده است.
تاثير سياسي
سياست تحريم اقتصادي آمريکا در
برابر ج.ا. اهداف متعددي را دنبال کرده است. لذا، ارزيابي دست آوردهاي سياسي
آن دشوار ميباشد. بعلاوه، طي 26 سال گذشته رفتار رژيم ج.ا. دستخوش تغييرات
متعددي شده است که بيشتر ناشي از تحولات سياسي ايران ميباشند تا تحريم اقتصادي
آمريکا. در مجموع، شواهد موجود حاکي از آن است که تحريم اقتصادي آمريکا در عرصه
تاثير گذاري بر ساختار و عملکرد رژيم ج.ا. ناموفق بوده است.
در عرصه سياست خارجي تحريم
اقتصادي آمريکا نتوانست ج.ا. را در انزوا نگاه دارد و موقعيت آنرا به عنوان يک
کشور "ياغي" رسميت بخشد. عليرغم دشواري هاي حاصل از تحريم اقتصادي
آمريکا، ج.ا. توانست در دهه 90 گام هاي بلندي در جهت عادي سازي روابط خود با غرب و
کشورهاي منطقه بردارد. در زمينه فعاليت هاي تروريستي بين المللي رفتار رژيم
نسبت به دهه 90 به نحو قابل توجهي معتدل شده است. اما مجددا نميتوان اين
تغيير را تماما به تحريم اقتصادي آمريکا نسبت داد.
در زمينه سياست داخلي، به
ويژه نقض موازين حقوق بشر، تحريم اقتصادي آمريکا فاقد تاثير قابل توجهي بر
روي رفتار رژيم بوده است. در واقع بسياري از تحليلگران بر آنند که در
عرصه سياست داخلي ايران، تاثير تحريم اقتصادي آمريکا نا مطلوب بوده است. اين
تحريم از يکسو موقعيت اصلاح طلبان را تضعيف کرد و تلاشهاي آنها رابراي نزديکي به
آمريکا بي پاسخ گذاشت و از سوي ديگر بهانه هاي سياسي متعددي براي
گسترش دامنه غرب ستيزي و تندروي در اختيار بنيادگرايان قرار داد.
در زمينه نظامي، تحريم اقتصادي
آمريکا از موفقيت بيشتري برخوردار بوده است. براي مثال خريد تجهيزات
نظامي ج.ا. از 10 بيليون دلار براي دوره سه ساله 1987-1990 به 2 بيليون دلار
براي دوره 7 سااله 1992-1999 کاهش يافت[9] . البته اين افت علاوه بر تحريم اقتصادي آمريکا، منعکس
کننده شرايط اقتصادي ايران نيز بوده است. در واقع، مشکلات ج.ا. در زمينه تهيه
سلاح هاي متداول يکي از دلايل روي آوردن آن به سلاح هاي هسته اي ميباشد.
در رابطه با سلاح هاي هسته اي، تحريم اقتصادي آمريکا بخشي از يک
تلاش همه جانبه تر براي جلوگيري ج.ا. از دستيابي به سلاح هاي کشتار جمعي بوده
است. اين تلاش گرچه دستيابي ج.ا. به تکنولوژي و تجهيزات مزبور را دشوارتر
ساخته، اما همانطور که در عمل شاهد آن هستيم، تاکنون نتوانسته دستيابي ج.ا. به
فنآوري هسته اي را کاملا متوقف سازد .
هزينه آمريکا
چنانچه آمريکا ايران را مورد
تحريم قرار نداده بود، ميتوانست طي دوره 1995-2001 نزديک به 2 بيليون دلار
به ايران صادرات داشته باشد. .تحريم اقتصادي سبب شد تا آمريکا اين بازار را
از دست بدهد. البته زيان اين امر براي آمريکا احتمالا به مراتب کمتر از 2
بيليون دلار بوده است، زيرا همانطور که ج.ا. توانست براي واردات از آمريکا جانشين
هاي مناسب بيابد، آمريکا نيز توانست الگوي تجارت خارجي خود را تغيير دهد و براي
صادرات خود به ايران بازارهاي مناسب ديگري بيابد. اما تنها بخش کوچکي از زيان هاي
آمريکا از اين سو بوده است.
قبل از تصويب قانون تحريم
ايران - ليبي، بازاريابي، انتقال و فروش نزديک به يک پنجم نفت ايران در اختيار
شرکت هاي آمريکايي بود. تحريم ايران - ليبي سبب شد تا شرکت هاي نفتي آمريکا
نزديک به 2 بيليون دلار سودي را که ميتوانستند ازخريد و فروش نفت ايران در فاصله
1995-2000 کسب کنند از دست بدهند.
مهمتر از اين، در اثر تحريم
اقتصادي آمريکا، شرکت هاي آمريکايي فرصت هاي سرمايه گذاري قابل توجهي
را به ويژه در صنعت نفت ايران از دست داده اند که براي منافع بلند مدت آنها داراي
پيآمدهاي پر هزينه اي ميباشد. در نيمه دوم دهه 90، ايران نزديک به 50 بيليون
دلار پروژه را به مزايده گذاشت. تنها در زمينه نفت و گاز ارزش قراردادهاي
امضا شده بالغ بر 12 بيليون دلار بود. در نبود تحريم اقتصادي، احتمالا بخش
قابل توجهي از اين قراردادها نصيب شرکت هاي آمريکايي ميشد.
سياست تحريم اقتصادي
آمريکاهمچنين داراي زيان هاي هنگفتي براي منافع سياسي آمريکا در منطقه بوده
است. در مجموع، تحريم اقتصادي آمريکا ايران را به سوي روسيه، چين و کره
جنوبي راند. در نتيجه آمريکا نتوانست از راه هاي مطلوب برنامه هسته اي
ج.ا. را کنترل و مديريت نمايد. همچنين تحريم اقتصادي، در عرصه سياست داخلي
ايران موجب تقويت جناح هاي تند رو و تضعيف جناح هاي ميانه رو گرديد.
علل ناکارآمدي
تحريم اقتصادي همراه با اعمال
فشارهاي سياسي وجه غالب سياست آمريکا در برابر ج.ا. بوده است. بدون شک اين
سياست خسارات هنگفتي بر اقتصاد ايران وارد آورده است. با اينهمه
ارزيابي فوق حاکي از آن است که تحريم اقتصادي آمريکا در نيل به اهداف خود از
موفقيت کمي برخوردار بوده است. عليرغم هزينه سنگيني که تحريم بر اقتصاد ايران
تحميل نموده، ج.ا. توانسته است به حيات خود ادامه دهد و از رشد اقتصادي نيز
برخوردار باشد. تحريم اقتصادي آمريکا در زمينه تغيير رفتار رژيم و
مهار رژيم نيز نا موفق بوده است . رفتار ج.ا. در عرصه هايي که براي آمريکا
داراي بيشترين اهميت ميباشند، مانند مخالفت با اسرائيل و برنامه صلح خاورميانه
تغيير نکرده است. در ساير موارد تغيير رفتار ج.ا. بيشتر ناشي از تحولات
داخلي ايران بوده است تا تحريم اقتصادي آمريکا. تا آنجا که به مهار رژيم مربوط
ميشود، ج.ا. اکنون در آستانه کسب فنآوري هسته اي براي توليد سلاح هسته اي
است.
عدم موفقيت و ناکارآمدي سياست
تحريم اقتصادي آمريکا داراي عوامل متعددي است که مهمترين آنها عبارتند از:
·
چند گانگي اهداف تحريم و
عدم تناسب ساختار تحريم ها با اهداف مورد نظر
·
يک جانبه بودن تحريم ها، عدم
موفقيت آمريکا در جلب حمايت ساير کشورها و موفقيت ج.ا. در يافتن جانشين هاي مناسب
براي کالاها و خدمات مورد تحريم
·
کم توجهي آمريکا به ساختار و
ويژگي هاي سياسي ج.ا.
·
همراه نکردن کاربرد تحريم با
ساير راه کارها و ضعف کانالهاي ارتباطي با ج.ا.
·
تاثيرات سياست داخلي آمريکا
اهداف تحريم اقتصادي آمريکا
عليه ج.ا. چندگانه و بعضا مبهم بوده اند. هدف اين تحريم ها از يکسو مهار
رژيم و جلوگيري از دستيابي به سلاحهاي کشتار جمعي و گسترش شبکه هاي تروريستي و
ازسوي ديگر تغيير رفتار رژيم در زمينه سياست خارجي به ويژه مخالفت با اسرائيل و
صلح خاورميانه، آمريکا ستيزي و حمايت از گروه هاي تروريستي بين المللي بوده
است. همچنين برخي از جناحهاي حکومت آمريکا و نيروهاي سياسي ايران بر اين
باورند که سرنگوني ج.ا. و تغيير رژيم هدف ناگفته و غير آشکار تحريم هاي اقتصادي
آمريکا عليه ج.ا. بوده است. برخي از جناح هاي حکومت آمريکا همچنين
خواسته اند تا از تحريم اقتصادي به عنوان ابزاري براي تغيير توازن قوا در عرصه
سياست داخلي ايران استفاده کنند. اين اهداف با هم سازگاري لازم را نداشته،
موجب ناهماهنگي ساختار تحريم ها با اهداف مورد نظر شده است. مهمترين
علت شکست تحريم اقتصادي آمريکا در مهار و تغيير رفتار ج.ا. را بايد در آن جست که
ريسک ناشي از تغيير رفتار براي ج.ا. بسيار هنگفت ميباشد در حاليکه هزينه ناشي از
تحريم اقتصادي براي آن قابل تحمل بوده است. ج.ا. بقاي رژيم خود را از سوي
آمريکا، اسرائيل و کشورهاي منطقه در خطر ميبيند. لذا در نبود ترتيبات و پيمان هاي
امنيتي که بتوانند امنيت و اطمينان خاطر لازم را به آن بدهد، دست يافتن به سلاح
هاي هسته اي را بيمه بقاي رژيم خود ميداند. به عبارت ديگر، شعار تغيير رژيم با
معرفي ج.ا. به عنوان يک نظام اصلاح ناپذيرعملا انگيزه ج.ا. را براي تغيير رفتار
تضعيف کرده، جو بي اعتمادي بين دو کشور را تشديد نموده و ج.ا. را به
سوي سياست دستيابي به سلاح هاي هسته اي سوق داده
است.
يک جانبه بودن تحريم وناتواني
آمريکا در جلب حمايت ساير کشورها دليل پايه اي ديگرعدم موفقيت سياست تحريم
اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. است. اين خود بدان دليل است که آمريکا، اتحاديه
اروپا، ژاپن، چين و روسيه در برابر ج.ا. داراي اهداف متفاوتي ميباشند و ارزيابي
آنها از خطرات و منافع رژيم ج.ا. يکسان نيست. شکست آمريکا در جلب
حمايت ساير کشورها براي تحريم اقتصادي ج.ا. موجب شده است تا ج.ا. بتواند
براي کالاها، خدمات و بازارهاي مورد نياز خود جانشين هاي مناسب بيابد و هزينه
تحريم اقتصادي آمريکا را تحمل پذير سازد.
اثر و هزينه اقتصادي
تحريم از مکانيزم و پروسه بغرنجي ميگذرد تا به فشار سياسي و تغيير رفتار و
ماهيت رژيم تبديل شود. همانطور که در بخش اول گفته شد، موثر بودن تحريم
اقتصادي در ايجاد تغييرات مورد نظر دررفتار و ماهيت رژيم به ساختار سياسي
کشور مورد تحريم و ظرفيت آن در تحمل هزينه هاي اقتصادي و سياسي بستگي
دارد. براي مثال، وجود ديکتاتوري به ويژه گونه هاي ايدئولوژيک، مذهبي
و ناسيوناليستي، نبود نهادهاي مدني و نيروهاي سياسي موثرغالبا روند تبديل اثر
اقتصادي تحريم به تاثير سياسي و ايجاد تغييرات مورد نظر در رفتار و ماهيت رژيم را
آهسته و بغرنج کرده، بسته به توانايي رژيم مورد نظر، آنرا براي مدت قابل توجهي به
تعويق مياندازد. براي تدوين تحريم هاي موثر و موفق، درک ساختار سياسي و
ويژگي هاي کشور مورد تحريم از اهميت حياتي برخوردار است.
ويژگي ساختار قدرت در ج.ا.،
خصلت دوگانه آن، همراه با جنگ دائمي قدرت بين جناح هاي بنيادگرا و ميانه رو کاربرد
سياست تحريم اقتصادي را دشوارتر کرده است. وجود جناح هاي متعدد و جنگ دائمي
قدرت بين آنها سبب شده است تا رابطه بين ايران و آمريکا به توپ فوتبال
اين بازي قدرت تبديل شود. از يک سو هر جناح، جناح ديگر را به مماشات با
آمريکا و داشتن روابط پنهاني با آن متهم ميکند. از سوي ديگر هر دو جناح
خواهان آنند که بهبود روابط با آمريکا توسط خود و هنگاميکه آن جناح در قدرت است
انجام پذيرد تا منافع ناشي از بهبود روابط با آمريکا نصيب جناح رقيب نشود.
همچنين، سياست تحريم اقتصادي آمريکا، به گونه اي که طراحي و اجرا شده است، از يکسو
موجب گرديده تا جناح هاي تندرو آتش آمريکا ستيزي و بنيادگرايي را تشديد کنند و از
سوي ديگر موقعيت جناح هاي ميانه رو را در برابر جناح هاي بنيادگرا تضعيف کرده است.
به عبارت
ديگر بازار سياست داخلي ايران جنجالي تر و غير عقلايي تر از آن بوده که
بتواند هزينه - منافع تحريم اقتصادي را ارزيابي کند و متناسب با آن با تغيير رفتار
خود واکنش مناسب را در برابر تحريم اقتصادي آمريکا نشان دهد.
هرگاه که سياست تحريم با
ابزارهاي ديگري مانند روابط ديپلماتيک همراه باشد غالبا موثرتر ميباشد. سياست
آمريکا در برابر ج.ا. عمدتا بر پايه تحريم اقتصادي متکي بوده، نتوانسته سياست
تحريم اقتصادي را همراه با ابزارهاي ديگر بکار بندد تا از آن ترکيب موثري براي
تاثيرگذاري بر ج.ا. بسازد. براي مثال، اعطاي قرارداد پروژه سيري به شرکت
آمريکايي کونوکو شاخه سبزي از سوي ج.ا. به آمريکا بمنظور بهبود روابط دو کشور
بود. عدم دريافت اين حرکت از سوي آمريکا نتيجه نبود کانالهاي ديپلماتيک بين
دوکشور است. نبود يک ديالوگ موثر از يکسو، و شعار تغيير رژيم از سوي ديگر،
سبب شد تا تحريم اقتصادي نتواند به صورت کاتاليزوري در جهت تغيير رفتار ج.ا.
عمل نمايد.
علت ديگر شکست سياست تحريم
اقتصادي را ميبايست در سياست داخلي آمريکا جست. غالبا تدوين سياست خارجي
آمريکا، از جمله تحريم هاي آقتصادي، توسط ارگان هاي اجرايي حکومت رهبري
ميشود. در مورد تحريم اقتصادي ايران، به دلايل متعدد، از جمله خاطره
گروگانگيري سفارت آمريکا، کنگره آمريکا به ويژه پس از سال 1991 به نحو فعالي
در تدوين و پيشبرد سياست تحريم اقتصادي ايران مشارکت نمود. به اين ترتيب
سياست خارجي آمريکا در برابر ج.ا. به سياست داخلي آن پيوند خورد و به ابزاري در
رقابت سياسي آمريکا تبديل شد. قدرت و حضور فعال گروه فشار اسرائيل در صحنه
سياست آمريکا اين روند را تقويت نمود. در نتيجه اين عوامل ، در نيمه دوم دهه
90، هنگاميکه نيروهاي ميانه رو و اصلاح طلب ج.ا. در صحنه سياست ايران دست برتر را
داشتند و به اشکال مختلف در جهت بهبود سياست خارجي ج.ا. به ويژه بهبود روابط با
آمريکا تلاش ميکردند ، دولت آمريکا بر خلاف انتظار بجاي تشويق اين روند سياست
تحريم سخت تري را در برابر ج.ا. در پيش گرفت. اين امر سبب شد تا سياست تحريم
اقتصادي توانايي خود را به عنوان کاتاليزوري براي تغيير رفتار رژيم تا حد قابل
توجهي از دست بدهد.
سياست تحريم اقتصادي هنگامي
مطلوب است که هزينه آن براي کشور تحت تحريم بسيار بيشتر از هزينه آن براي کشور
تحريم کننده باشد. همچنين در موارد استراتژيک موفقيت تحريم ميتواند براي کشورتحريم
کننده داراي منافعي باشد که ميبايست با احتساب احتمال هاي مربوطه در محاسبه هزينه
- منافع تحريم منظور گردد. ارزيابي بالا حاکي از آن است که تحريم اقتصادي
آمريکا عليه ج.ا. در مجموع از مطلوبيت لازم برخوردار نبوده است.
گرچه اين سياست هزينه هنگفتي بر اقتصاد ايران تحميل نموده، اما اين هزينه آنچنان نبوده
است که اقتصاد ايران را از پاي در آورد. از سوي ديگر تحريم اقتصادي آمريکا
عليه ج.ا ، هزينه قابل توجهي را بر اقتصاد آمريکا نيز تحميل کرده است. به
عبارت ديگر، نسبت هزينه اي که بر اقتصاد ايران تحميل شده است چندان بيشتر از هزينه
تحميل شده بر اقتصاد آمريکا نميباشد، در عين آنکه سياست تحريم اقتصادي ج.ا.، به
گونه اي که تدوين و اجرا گرديده، درکسب منافع استراتژيک براي آمريکا نيز موفق
نبوده است.
مطلوبيت نسبي
همانطور که در بخش اول گفته
شد، تحريم اقتصادي هنگامي يک انتخاب موجه است که نه تنها منافع آن بيشتر از هزينه
هاي آن باشد، بلکه نسبت منافع بر هزينه هاي آن در مقايسه با ساير ابزار و گزينه
ها نيز بيشتر باشد. به عبارت ديگر براي انجام تغييرات مورد نظر در
رفتار و ماهيت يک رژيم و يا هر هدف ديگر ميبايست ابزار و سياستي را برگزيد که
داراي بيشترين نسبت منافع به هزينه باشد. لذا، در ارزيابي موفقيت سياست
تحريم اقتصادي آمريکا ميبايست به محدوديت گزينه هايي که آمريکا در برابر ج.ا. در
اختيار داشته است نيز توجه نمود.
سياست تحريم اقتصادي غالبا
هنگامي داراي بيشترين تاثير است که با سياست هاي ديگر مانند تهديد نظامي و يا
پشتيباني از فعاليت هاي اپوزيسيون حکومت همراه باشد. در دهه 90 شرايط سياسي
ايران و جو بين المللي عملا در موقعيتي نبود که استفاده از اين گزينه ها را براي
آمريکا ميسر سازد. از يکسو اپوزيسيون سياسي متشکل و موثري وجود نداشت تا
بتواند کانون پشتيباني آمريکا و جامعه جهاني قرار گيرد. از سوي ديگر، جو
سياسي ايران به گونه اي بود که هر گونه اقدام سياسي عليه ج.ا. احتمالا موجب تقويت
رژيم ميشد تا تضعيف آن. همچنين، جو بين المللي آمادگي پذيرش اقدام نظامي
عليه ج.ا. را نداشت.
گزينه دومي که آمريکا ميتوانست
به جاي سياست تحريم اقتصادي در برابر ج.ا. اختيار کند عبارت بود از گفتگوي سازنده
و آغاز يک پروسه تدريجي براي عادي سازي روابط اقتصادي و سياسي. شواهد
متعددي وجود دارد که در چند سال آخر رياست جمهوري کلينتون، دولت آمريکا عملا به
اين سياست روي آورد. آما متاسفانه چون از آن نتيجه مطلوبي بدست نيآورد، به
سياست تحريم اقتصادي بازگشت. براي مثال، پبشنهاد مشخص خانم آلبرايت در
ژوئن 1998 مبني بر تهيه يک نقشه راه براي عادي سازي روابط ايران -
آمريکا از سوي ج.ا. بلافاصله و کاملا رد شد. تلاشهاي متعاقب آمريکا در مارس
2000 براي برقراري همکاريهاي محدود دچار سرنوشت مشابهي گرديد. زيرا، همانطور
که در بالا اشاره شد، در ج.ا. نيرويي وجود نداشت که بخواهد و بتواند با
آمريکا وارد گفتگويي سازنده جهت عادي سازي روابط شود. از سوي ديگر
پيشنهادهاي همکاري دولت آمريکا به اندازه کافي گسترده نبود تا بتواند انگيزه لازم
را در ج.ا. بوجود آورد – براي مثال سرمايه گذاري در صنعت نفت را در بر نميگرفت.
راه سومي که در برابر آمريکا
قرار داشت عبارت از آن بود که هيچ اقدام خاصي براي تغيير رفتار رژيم ج.ا. بعمل
نيآورد، بلکه تنها به بهبود روابط اقتصادي و تجاري خود با ج.ا. بپردازد به اميد آنکه
بهبود اين روابط به نفوذ سياسي و نهايتا تغيير رفتار رژيم بيانجامد. اين
عملا راهي بود که اتحاديه اروپا برگزيد. اما بسياري از تحليلگران برآنند که سياست
اتحاديه اروپا مبني بر بهبود روابط اقتصادي عملا به نفوذ سياسي قابل توجهي
نيانجاميده و هرگونه تغيير در رفتار ج.ا. به دليل تحولات داخلي ايران ميباشد تا
فشارهاي خارجي.
جدول 1: تقويم تحريم هاي اقتصادي آمريکا عليه ج.ا. ايران |
|
گروگانگيري سفارت آمريکا (دوره جيمي کارتر): ·
14 نوامبر
1979: در واکنش به گروگانگيري سفارت آمريکا در ايران، جيمي کارتر طي
بخشنامه 12170 دستور ظبط 12 بيليون دارايي هاي دولت ايران در آمريکا و تحريم
کليه واردات از ايران را صادر کرد. ·
آوريل
1980: کارتر کليه مبادلات تجاري با ايران (به استثناي کمکهاي
انساندوستانه) و مسافرت اتباع آمريکايي به ج.ا. را ممنوع ميکند · 19 ژانويه 1981: متعاقب آزادسازي گروگان ها و امضاي قرارداد الجزيره، تحريم اقتصادي عليه ايران لغو و دارايي هاي آن از مصادره خارج گرديد (به استثناي بخشي که به علت مطالبات شرکتهاي آمريکايي مسترد نشد). |
|
دوران جنگ ايران-عراق (دوره رونالد ريگان): ·
ژانويه
1984: متعاقب بمب گذاري پايگاه نظامي آمريکا در لبنان توسط نيروهاي حزب
الله، دولت آمريکا ج.ا. ايران را در ليست کشورهاي حامي تروريست قرار ميدهد که
موجب منع صادرات و فروش کليه تجهيزات نظامي به ج.ا. (از سال 1986)، کنترل صادرات
کالاهايي که داراي مصارف دوگانه نظامي وغير نظامي ميباشند و قطع کليه کمکهاي
مالي به ج.ا. از جمله مخالفت با اعطاي وام توسط بانک جهاني گرديد. ·
1987:
رونالد ريگان ج.ا. را در ليست کشورهايي که در ترافيک بين المللي مواد مخدر
در گير ميباشند قرار ميدهد که موجب تشديد تحريم هاي 1984 ميشود. · 29 اکتبر 1987، در واکنش به عمليات تروريستي، دولت ريگان کليه واردات از ايران را تحريم ميکند. |
|
دوران بازسازي (1989- 1992 دوره بوش پدر): ·
پيدايش جو
ذهني بهتر در روابط ايران و آمريکا، ميانجيگري ج.ا. در آزادسازي گروگان هاي غربي
در لبنان، سکوت ج.ا. در برابر حمله نظامي آمريکا به عراق وپيدايش کمي
آسانگيري از سمت آمريکا در اعمال تحريم هاي موجود · 1992: تصويب قانون «منع گسترش تجهيزات نظامي ايران و عراق» (Iran-Iraq Arms Nonproliferation) . اين قانون صادرات کليه ماشين آلات و تجهيزاتي را که به طور غير مستقيم داراي کاربرد نظامي ميباشند منع کرد و به کليه کمکهاي اقتصادي به ج.ا. پايان داد. |
|
مهار دوجانبه و قانون تحريم ايران- ليبي (دوره پرزيدنت کلينتون 1993-2001): ·
1993:
تدوين سياست مهار دوجانبه توسط دولت پرزيدنت کلينتون ·
15 مارس
1995: دولت پرزيدنت کلينتون، به دليل حمايت ج.ا. از تروريسم بين المللي و مخالفت
با صلح خاورميانه،هرگونه مشارکت شرکتهاي آمريکايي درتوسعه صنعت نفت ايران را منع
ميکند ·
6 ماه مه
1996: پرزيدنت کلينتون کليه مبادلات اقتصادي با ج.ا. را تحريم ميکند ·
آوريل
1996: تصويب قانون «ضد تروريسم و مجازات مرگ» : منع هرگونه مبادلات
مالي با ج.ا. و جلوگيري از کمکهاي مالي به کشورهايي که به ج.ا. تجهيزات و خدمات
نظامي ميدهند. ·
5 آگوست
1996: تصويب قانون «تحريم ايران و ليبي» )(ILSA)
(Iran-Iraq Arms Nonproliferation:
اين قانون دولت آمريکا را موظف ميکند تا هر شرکت خارجي را که بيشتر از 20 ميليون
دلار در صنعت نفت ايران سرمايه گذاري ميکند تحريم و مجازات نمايد. ·
19 آگوست
1997: بخشنامه 13059 دولت کلينتون صادرات به کشورهايي را که قصد صدور مجدد
کالاهاي آمريکا به ج.ا. را دارند منع ميکند ·
18 مه
1998: دولت کلينتون اعلام ميکند که شرکت توتال فرانسه و شرکاي آن به خاطر
سرمايه گذاري در پروژه پارس جنوبي تحريم نخواهند شد و از تحريم مربوط به «قانون
تحريم ايران-ليبي» مستثني ميباشند. ·
23 جون
1998: دولت کلينتون قانون تحريم هاي «منع گسترش توانايي موشکي ايران» را
وتو ميکند ·
جولاي 1998
و ژانويه 1999: دولت کلينتون ده موسسه روسي را به دليل مشارکت در توسعه
صنعت موشک سازي ايران تحريم ميکند ·
دسامبر 1998:
ايران از فهرست کشوهايي که درگير ترافيک بين المللي مواد مخدر ميباشند حذف ميشود ·
آوريل
1999: پرزيدنت کلينتون با صدور بخشنامه اي صادرات مواد غذايي و دارويي را
به ايران، ليبي و سودان آزاد ميسازد ·
سپتامبر
1999: دولت آمريکا ج.ا. را به دليل نقض آزادي مذهب مورد تحريم هاي جديد
قرار ميدهد ·
نوامبر
1999: پرزيدنت کلينتون شرکت بوئينگ را در مورد مشخص صدور قطعات براي هواپيماهايي
که پيش از تحريم به ج.ا. فروخته شده و هنوز تحت ضمانت ميباشند، از قوانين تحريم
مستثني ميسازد. ·
14 نوامبر
2000: تصويب قانون منع گسترش قوه نظامي ايران (Iran Nonproliferation Act) که هدف آن جلوگيري از
صدور تکنولوژي نظامي به ايران ميباشد. به ويژه اين قانون پرداخت کمک مالي
به روسيه را منوط به رعايت قوانين تحريم آمريکا ميکند. ·
17 مارس
2000: وزير کشور آمريکا، خانم آلبرايت تحريم برخي از صادرات غير نفتي
ايران از جمله فرش، خاويار و پسته را لغو ميکند · 28 اکتبر 2000: تصويب قانون اعتبارات کشاورزي: اين قانون کشورهايي را که در ليست کشورهاي تروريستي ميباشند از دريافت ضمانت نامه هاي صادراتي دولت آمريکا محروم ميسازد . |
|
2001 به
بعد ( دوره جورج بوش پسر) ·
ژانويه
2001: تحريم يک شرکت کره اي (با استفاده از قانون منع گسترش قوه نظامي ايران) به
خاطر فروش قطعات سلاح هاي موشکي و شيميايي به ج.ا. ·
جون
2001: تحريم يک شرکت کره اي و 2 شرکت چيني به خاطر فروش قطعات سلاح هاي
موشکي و شيميايي به ج.ا. ·
3
آگوست 2001: تمديد قانون تحريم ايران-ليبي براي يک دوره پنج ساله ·
29 ژانويه
2002: پرزيدنت بوش ايران، عراق و کره شمالي را «محورهاي اهريمني» ميخواند · 9 مه 2002: تحريم چند شرکت مالدويايي، ارمني و چيني به خاطر فروش قطعات و کالاهاي نظامي به ج.ا. |
3. چشم انداز آينده
براي تحريم اقتصادي آمريکا
عليه ج.ا.، بسته به آنکه تحولات جامعه ايران و رژيم ج.ا.، به ويژه بحران هسته اي
ايران چه مسيري را در پيش گيرند، ميتوان سه چشم انداز اصلي قائل شد:
·
لغو کليه تحريم ها در چارچوب
يک معامله بزرگ بين آمريکا و ج.ا.
·
در صورت تشديد بحران هسته اي،
ارجاع پرونده ايران به شوراي امنيت سازمان ملل و اعمال يک تحريم همه جانبه و
گسترده عليه ايران
·
در صورت موفقيت نسبي مذاکرات
هسته اي اتحاديه اروپا و ادامه ساير مشکلات بين ج.ا. و آمريکا، تعديل و
بهينه سازي ساختار تحريم ها
الغاي کليه
تحريم ها
تشديد بحران هسته اي ايران با
بالا بردن هزينه تداوم بحران و افزايش منافع حل آن ميتواند ج.ا. و آمريکا را مجبور
سازد تا بر موانع و مشکلات داخلي و خارجي خود براي حل پايه اي بحران فائق
آيند. هزينه تعميق بحران براي هر دو کشور بسيار سنگين خواهد بود: سرنگوني
رژيم براي جمهوري اسلامي و درگيري نظامي گسترده و طولاني مدت در خاورميانه براي
آمريکا. از سوي ديگر، منافع سياسي و اقتصادي حل بحران و عادي سازي روابط
براي هر دو حکومت بسيار چشمگير و گسترده خواهد بود. چنين شرايطي ظرفيت آنرا
دارد که به يک معامله بزرگ بين آمريکا و ج.ا. و الغاي کليه تحريم هاي آمريکا عليه
ج.ا. بيانجامد. محورهاي اصلي اين سناريو عبارتند از:
· از سوي آمريکا، تعهد به عدم مداخله
نظامي در ايران و اقدام به تغيير رژيم و پايان دادن به کليه تحريم هاي
اقتصادي عليه ايران
· از سوي ج.ا.، توقف چرخه غني سازي اورانيوم
و جدا سازي پلاتونيوم، پايان دادن به سياست خصمانه عليه آمريکا و اسرائيل،
تعديل سياست خارجي خود به ويژه در برابر عراق و افغانستان، پايان دادن به پشتيباني
از تروريسم بين المللي، پشتيباني از برنامه "نقشه راه" آمريکا و اتحاديه
اروپا براي استقرار صلح در خاورميانه و رعايت منشورحقوق بشر و اصول دموکراسي
پارلماني
در شرايط حاضر، پيشبرد سياست
"معامله بزرگ" با دشواري هاي متعدد و سنگيني مواجه خواهد بود.
براي مثال، جناح محافظه کار ج.ا. يکدست نيست و بخش سنتي آن با بهبود روابط با
آمريکا اساسا مخالف است. اين بخش با مدرنيته غرب در ستيز است و مخالفت با
آمريکا از نهاد فرهنگي و اجتماعي آن برميخيزد. به احتمال قوي تا زماني
که اين جناح داراي نقشي تعيين کننده در حکومت ج.ا. است ورود ايران به
جامعه جهاني وعادي سازي روابط با آمريکا به راحتي انجام نخواهد
پذيرفت. دوما، با توجه به نا رضايتي گسترده مردم از ج.ا. و وجود اپوزيسيون
قوي در داخل و خارج از حکومت، آزادسازي جو سياسي کار آساني براي ج.ا.
نخواهد بود، زيرا به احتمال قوي به تحولات بنيادين در ساختار حکومت خواهد
انجاميد. در چنين شرايطي، ج.ا. شرط آمريکا براي رعايت حقوق بشر و
دموکراسي را تهديدي عليه خود و اقدامي براي تغيير رژيم تلقي خواهد کرد. از سوي
ديگر، حذف اين پيش شرط براي آمريکا دشوار خواهد بود. زيرا با توجه به نادرست
از آب در آمدن توجيه اول آمريکا براي حمله نظامي به عراق (يافت نشدن سلاح هاي
کشتار جمعي در عراق) بي پايه شدن توجيه دوم آن براي اشغال نظامي عراق (دفاع از
حقوق بشر و دموکراسي) به لحاظ بين المللي و ملاحظات سياسي براي آمريکا گران
خواهد بود. با اينهمه، نميتوان احتمال سناريو "معامله بزرگ" را
ناديده گرفت، زيرا تشديد کنترل شده بحران، همانطور که در بالا گفته شد، ميتواند
آنرا به سناريوي برتر تبديل کند[10].
تحريم همه
جانبه
عليرغم خسارات هنگفتي که تحريم
اقتصادي آمريکا بر اقتصاد ايران وارد آورده است، اين سياست نه تنها نتوانسته
موجبات تغيير رژيم ج.ا. را فراهم آورد، بلکه در زمينه مهار رژِيم و تغيير رفتار
رژيم نيز از موفقيت کمي بر خوردار بوده است. همانطور که در پيش گفته شد، دليل اصلي
اين عدم موفقيت در يک جانبه بودن اين تحريم وعدم موفقيت آمريکا در جلب موافقت و
حمايت جامعه جهاني براي تحريم همه جانبه ج.ا. ميباشد. اما بحران هسته اي
ج.ا. در صورت شکست مذاکرات اتحاديه اروپا و همسو شدن سياست اتحاديه اروپا و آمريکا
در برابر ج.ا. تحريم اقتصادي همه جانبه ايران را به يک سناريوي مطرح و جدي
تبديل خواهد کرد.
تحريم همه جانبه ج.ا. هنگامي
داراي بيشترين تاثير خواهد بود که بخش نفت ايران را هدف قرار دهد و از طريق
قطعنامه شوراي امنيت سازمان ملل، بر مبناي فصل هفتم منشور اين سازمان اعمال شود تا
همه کشورهاي عضو سازمان را موظف به اجراي مفاد قطعنامه نمايد. اما براي عملي
کردن اين سناريو آمريکا و اتحاديه اروپا با دو چالش بسيار سنگين مواجه خواهند بود:
· کنترل بحران حاصل از تحريم نفت ايران
· جلب حمايت روسيه، چين و ژاپن
در شرايط کنوني، با توجه به
بالا بودن سطح تقاضا و پايين بودن ظرفيت مازاد توليد، اختلال طولاني در چرخه توليد
نفت ميتواند موجب افزايش شديد قيمت نفت گردد. طبق برآوردهاي موجود، در صورت اختلال
هاي طولاني در چرخه توليد، قيمت نفت ميتواند از مرز 80 دلارفراتر رود[11].
افزايش قيمت نفت داراي آثار رکودي و تورمي قابل توجهي بر روي اقتصاد آمريکا و جهان
ميباشد[12]. با توجه به اين امر، تحريم نفت ايران
هنگامي موفق خواهد بود که ساير کشورهاي توليد کننده نفت بتوانند و بخواهند با افزايش
توليد افت ناشي از تحريم نفت ايران را جبران کنند. اين کار گرچه دشوار است،
اما غير ممکن نيست. صادرات نفت ايران بالغ بر 2.6 ميليون بشکه در روز است. عربستان
سعودي به تنهايي داراي 1.4 تا 1.9 ميليون بشکه در روز مازاد ظرفيت است[13].
ونزوئلا، امارات ، کويت، نيجريه، نروژ، مکزيک و روسيه نيز ميتوانند با افزايش توليد
خود بخش ديگري از افت صادرات نفت ايران را جبران کنند[14].
البته، انگيزه کسب حداکثر سود
ميتواند بسياري از کشورهاي صادر کننده نفت، به ويژه ونزوئلا، نيجريه،
مکزيک و روسيه را وادارد تا بجاي افزايش توليد جهت جبران کاهش صادرات
ايران، توليد خود را کمابيش در سطح کنوني حفظ کنند تا از افزايش قيمت و سود هنگفت
حاصله بهره مند شوند. همچنين، افزايش توليد در برخي از کشورها، مانند
ونزوئلا مستلزم سرمايه گذاري و زمان خواهد بود. [15]
در چنين شرايطي بازار جهاني نفت در برابر اقدامات ج.ا. و يا عمليات تروريستي
براي مختل کردن جريان نفت ساير کشورها شديدا ضربه پذير خواهد بود. از سوي ديگر،
وابستگي تعدادي از کشورها به نفت ايران بسيار شديد است. متجاوز از 46 در صد
نفت ايران ( 1.2 ميليون بشکه در روز) به کشورهاي ژاپن، چين، کره جنوبي، تايوان،
فرانسه، آلمان و ايتاليا صادر ميشود. اين کشورها، به ويژه ژاپن و چين، در
برابر بحران احتمالي ناشي از خروج نفت ايران از بازار بسيار ضربه پذير ميباشند.
با توجه به موقعيت چين در شوراي امنيت سازمان ملل، وابستگي چين به منابع انرژي ايران
داراي اهميت استراتژيک است. ايران بعد از روسيه مهمترين صادر كننده نفت به
چين مي باشد و نزديک به 20 درصد از واردات نفت اين کشور را تامين مي كند.
قطع صادرات نفت ايران ميتواند اقتصاد چين را با رکود شديدي مواجه سازد. بنا
بر اين، تحريم همه جانبه ايران هنگامي ميسر خواهد بود که آمريکا و اتحاديه اروپا
بتوانند از افزايش توليد نفت توسط ساير کشورهاي توليد کننده نفت اطمينان بيابند و
امنيت انرژي چين و ژاپن را تامين کنند. با توجه به سطح کنوني مازاد ظرفيت توليد
نفت، اين کار گرچه دشوار، اما غير ممکن نميباشد.
طي دو دهه گذشته روسيه و چين
مبادلات اقتصادي خود را با ايران به ميزان چشمگيري افزايش داده اند. اکنون ايران
نه تنها يک بازار مهم براي صادرات چين و روسيه است، بلکه بسياري از پروژه هاي بزرگ
صنعتي، زيرساختي، تاسيساتي و نظامي ايران نصيب اين دو کشور شده است. غالب اين
پروژه ها سرمايه گذاري هاي بلند مدت بوده که بازده اقتصادي آنها در آينده عايد
چين و روسيه خواهد شد. براي مثال، عليرغم تحريم اقتصادي آمريکا، شرکت
ملي نفت ايران موفق به امضاي 16 قرارداد خريد متقابل[16] با کشورهاي مختلف براي سرمايه گذاري در صنعت
نفت ايران شده است. در زمينه گاز، وضعيت کما بيش مشابهي وجود
دارد. بخش قابل توجهي از اين قراردادها نصيب چين و روسيه شده است. تحريم
نفت و گاز ايران خسارات مالي سنگيني به اين کشورها وارد خواهد آورد. اين
خسارات، همراه با افزايش قيمت نفت و پيآمدهاي رکودي آن ميتواند موجب مخالفت کشورهاي
فوق با تحريم اقتصادي ايران گردد. چين، روسيه و ژاپن احتمالا برنامه هسته اي
ج.ا. را تهديدي عليه امنيت ملي و منافع استراتژيک خود نمي بينند تا حاضر به تحمل
چنين زيان هاي هنگفتي باشند. در واقع، نماينده چين در سازمان اعلام کرده است
که پكن در صورت تصميم به تحريم اقتصادي شوراي امنيت سازمان ملل عليه ايران، آن را
وتو خواهد كرد. با اشاره به حضور شركت چيني سينوپك در مناقصه قرارداد توسعه ميدان
نفتي آزادگان ايران كه در آن با شركتهاي بزرگ بين المللي از جمله شل رقابت مي كند،
نماينده چين تصريح کرده است که تحريم اقتصادي شوراي امنيت سازمان ملل عليه
ايران به هيچ وجه براي چين قابل قبول نخواهد بود[17].
در
چنين شرايطي، به احتمال قوي در ابتدا روسيه و چين با تحريم همه جانبه ايران مخالفت
خواهند کرد. اما در شرايط موجود خنثي کردن چين و روسيه براي آمريکا و اتحاديه
اروپا کار غير ممکني نخواهد بود. روسيه گرفتار مشکلات اقتصادي و سياسي
گسترده اي است و در شرايطي نيست که بتواند وارد مقابله با آمريکا شود. در
صورت شکست مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا و اعمال فشار شديد آمريکا و اتحاديه
اروپا براي تحريم همه جانبه ايران، احتمال اينکه روسيه در برابر دريافت تضمين هاي
سياسي و اقتصادي لازم به طرح تحريم همه جانبه ايران در شوراي امنيت سازمان ملل راي
ممتنع و يا حتي موافق بدهد خارج از تصور نيست. از سوي ديگر، دسترسي به بازار
آمريکا و اتحاديه اروپا و جلب سرمايه گذاري اين کشورها براي ادامه رونق اقتصادي چين
داراي اهميت ويژه اي است. در تحليل نهايي چين نيز ممکن است در صورت دريافت
تضمين هاي لازم، به ويژه در مورد تامين انرژي و منافع آتي آن در ايران، سياستي
محافظه کارانه در پيش گيرد و به روسيه در کنار صحنه بپيوندد.
بعلاوه، تحريم همه جانبه ايران
توسط شوراي امنيت سازمان ملل ميتواند مراحل مختلفي را طي کند و اشکال متفاوتي را
به خود بگيرد. هدف تحريم اقتصادي اعمال فشار بر ج.ا. براي تغيير سياست هسته
اي آن است. براي مثال، حتي 40 در صد کاهش در صادرات نفتي ايران که براي
بازار قابل جبران ميباشد، هزينه سنگيني را بر اقتصاد کشور تحميل خواهد کرد.
اختلال در صادرات بنزين به ايران براي جامعه جهاني ميسر و نسبتا کم هزينه خواهد
بود، اما ميتواند مشکلات اقتصادي و اجتماعي قابل توجهي در ايران بوجود بيآورد.
اختلال در سرمايه گذاري، به ويژه در بخشهاي نفت و گاز ميتواند هزينه هاي
استراتژيک هنگفتي بر کشور تحميل کند. به اين عوامل ميبايست زيانهاي ناشي از
اختلال در بازار ارز، تشديد تورم، رکود و افزايش بيکاري را نيز اضافه کرد. پيآمدهاي
اين امور براي مدتي طولاني گريبان اقتصاد بيمار ايران را خواهد گرفت.
50 در صد درآمد دولت مرکزي و
80 در صد درآمد ارزي ايران از محل صادرات نفت است. با توجه به اين امر، تحريم
نفت ايران، در صورتيکه با موفقيت انجام پذيرد، ج.ا. را در تنگناي اقتصادي بسيار
دشواري قرار خواهد داد. علاوه بر صادرات نفت، ايران به واردات بنزين و
گازوئيل به ميزان يک بيليون دلار در سال وابسته است[18]. متوقف کردن اين جريان ج.ا. را با
دشواري قابل ملاحظه اي مواجه خواهد ساخت. همچنين، به علت عدم سرمايه گذاري
کافي در صنعت نفت به مدت 25 سال و فرسودگي تجهيزات اين صنعت، ادامه صادرات نفت ايران
به مقدار و قيمت مورد پذيرش بازار مستلزم 5 بيليون دلار سرمايه گذاري در سال براي
نوسازي و توسعه پايگاه هاي ساحلي (on shore) است. سرمايه
گذاري لازم براي توسعه پايگاه هاي دريايي (off shore) بالغ بر 8 تا 10 بيليون
دلار برآورد ميشود. توقف اين جريان ايران را تا سال 2010 به وارد
کننده نفت تبديل خواهد کرد[19].
طبق برآوردهاي موجود، طي دو
دهه آينده گازطبيعي جاي نفت را در تامين تقاضاي انرژي بازار جهان خواهد گرفت[20].
ايران، با توجه به ذخائر غني گاز و موقعيت جغرافيايي آن در شرايط بسيار مطلوبي براي
بهره برداري از اين موقعيت قرار داد. اما تحقق اين امر مستلزم سرمايه گذاري
بسيار هنگفتي است. ج.ا. در حال حاضر مشغول مذاکره با چندين کشور، از جمله چين،
مالزي، هندوستان و فرانسه است تا بتواند بخش نسبتا کوچکي از سرمايه لازم را
فراهم آورد. اختلال در اين پروژه ها و محروم کردن ايران از سرمايه مورد نياز
ضربه سنگيني بر موقعيت و منافع استراتژيک ايران وارد خواهد
آورد.
بالغ بر 15% درآمد ارزي ايران
از محل صادرات غير نفتي است. اقلام عمده صادرات غير نفتي ايران
عبارتند از فرش، ميوه، خشکبار و محصولات شيميايي که عمدتا به امارات،
آلمان، آذربايجان، ايتاليا، ژاپن، چين و هندوستان صادر ميشوند. تحريم صادرات
غير نفتي ايران کانال ديگري براي اعمال فشار اقتصادي بر ج.ا. است. از
آنجا که صادرات غير نفتي ايران داراي اهميت استراتژيک براي اقتصاد جهاني نيست،
کشورهاي واردکننده اين کالاها انگيزه شديدي براي مخالفت با تحريم صادرات غير نفتي
ايران نخواهند داشت. از سوي ديگر، شکستن چنين تحريمي براي ج.ا. آسانتر
خواهد بود، زيرا کنترل و اعمال چنين تحريمي براي آمريکا و متحدانش دشوارتر و پرهزينه
تر خواهد بود.
دسترسي به موسسات و بازار مالي
جهاني جهت استقراض و اخذ وام همواره يکي از مشکلات پايه اي ج.ا. طي 25 سال گذشته
بوده است. به علت تحريم اقتصادي آمريکا بسياري از موسسات مالي بزرگ دنيا
از انجام معاملات مالي با ايران خودداري کرده اند. در نتيجه ج.ا. مجبور
بوده است تا سرمايه مورد نياز خود را از ساير بانکها از طريق قراردادهاي
کوتاه مدت و با نرخ هاي بهره بسيار بالا فراهم آورد. بين 1993 و 2000 هفت
کشور ثروتمند جهان بانک جهاني را از اعطاي وام (از محل سهميه آنها) به
ج.ا. بازداشتند. اين توافق در سال 2001 با تغيير سياست اروپا به کنار
گذاشته شد. به دنبال اين تحول، طي چند سال گذشته ج.ا. موفق شده است بالغ بر
1.1 بيليون دلار از بانک جهاني وام دريافت کند[21]. آغاز مجدد اين محدوديت و گسترش آن به
کليه موسسات مالي نه تنها ايران را از سرمايه مورد نياز براي پيشبرد پروژه هاي
بلند مدت و استراتژيک محروم خواهد کرد، بلکه مانع از آن خواهد شد تا ج.ا. بتواند
کسري بودجه ناشي از تحريم صادرات نفتي و غير نفتي را با استقراض از موسسات مالي
جهاني تامين کند.
با
توجه به مطالب فوق، در صورت شکست مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا و تشديد بحران
هسته اي ج.ا.، تحريم همه جانبه ايران از طريق شوراي امنيت سازمان ملل، عليرغم کليه
دشواري هاي آن، يک خطر محتمل و جدي است. اما تجربه عراق حاکي از آن است که
تحريم همه جانبه ايران، حتي اگر با موفقيت انجام پذيرد، ممکن است موجب تغيير رفتار
و يا تغيير رژيم ج.ا. نگردد و نهايتا به حمله نظامي به ايران بيانجامد. در اين
راستا، بررسي تجربه تحريم اقتصادي عراق براي ايران و جامعه جهاني داراي درس هاي
آموزنده اي است.
تحريم اقتصادي عراق پس از
تجاوز نظامي عراق به کويت در سال 1990 جامع ترين و گسترده ترين تحريمي است که
جامعه جهاني عليه يک کشور اعمال کرده است. اين تحريم که با اقدامات نظامي،
بازرسي تاسيسات توليد سلاح هاي شيميايي و هسته اي عراق و پشتيباني از اپوزيسيون
صدام حسين نيز همراه بود، تا سال 1997 کما بيش کليه مناسبات تجاري عراق با جهان
خارج را متوقف ساخت. در دسامبر 1996، به دليل ضايعات انساني گسترده اين تحريم،
سازمان ملل به عراق اجازه داد تا بخشي از نفت خود را جهت تامين غذا و دارو براي
مردم عراق در بازار جهاني بفروش برساند.
بر اساس برآوردهاي موجود،
خسارات ناشي از تحريم اقتصادي عراق چندين برابر کل خساراتي است که طي جنگ 8 ساله ايران
- عراق
بر اين کشور وارد آمد. خسارت عراق از جنگ هشت ساله با ايران بالغ بر 130 بيليون
دلارتخمين زده شده است. بنا بر تخمين اوپک، طي 1990-1991، براثر بمباران هاي
هوايي ارتش آمريکا و نيروهاي متحد آن، ظرفيت توليدي صنعت نفت عراق بالغ بر 85%
کاهش يافت[22]. خسارت عراق از بابت کاهش درآمد
صادرات نفت طي دهه 90 به تنهايي نزديک به 200 بيليون دلار برآورد ميشود[23]. همزمان، ارزش واردات عراق از 185 بيليون
دلار به 20 بيليون دلار کاهش يافت[24] که با توجه به وابستگي چرخه توليد عراق به
واردات و ضريب تکاثر مربوطه، خسارت پر دامنه اي را بر اقتصاد عراق تحميل کرد.
از سوي ديگر، متعاقب تحريم اقتصادي 4.5 بيليون دلار از دارائي هاي عراق در
خارج از کشور مصادره گرديد[25]. همزمان عراق از دريافت کمکهاي خارجي
محروم گرديد. طي 1988-1990 عراق نزديک به 73 ميليون دلار کمک خارجي دريافت
کرده بود. طي دهه 90 اين جريان کما بيش متوقف گرديد. در سال
1990 توليد ناخالص ملي عراق نزديک به 60 بيليون دلار بود. در سال 1991، در
اثر تحريم اقتصادي توليد ناخالص عراق به 10 بيليون دلار، يعني يک ششم سطح آن
پيش از تحريم اقتصادي تنزل کرد. با آغاز برنامه « نفت در برابرغذا»
سازمان ملل دردسامبر 1996، در ظرف دو سال صادرات نفت عراق نزديک به 17 برابر
شد. عليرغم اين گشايش حياتي، در سال 2000، يعني ده سال پس از تحريم اقتصادي
و سه سال پس از آغاز برنامه «نفت در برابر غذا»، توليد ناخالص ملي عراق هنوز نزديک
به 50 در صد سطح قبلي آن در سال 1990 بود[26].
عليرغم دامنه گسترده تحريم
اقتصادي عراق، اين تحريم نتوانست موجب تغيير رژيم عراق گردد. طي ده سال، رژيم صدام
حسين توانست بخش عمده فشار اين تحريم را به مردم عادي عراق منتقل کند. طبق
برآوردهاي موجود، اين سياست موجب مرگ 300 هزار تا يک ميليون و300 هزار عراقي گرديد[27] و بخش بزرگي از جمعيت عراق را گرفتار فقر
مطلق کرد.
علت آنکه تحريم اقتصادي
نتوانست موجب تغيير رفتار و يا تغيير رژيم عراق گردد را ميبايست در سه امر جستجو
کرد:
·
ماهيت ديکتاتوري تماميت خواه
رژيم که مانع از آن شد تا فشار اقتصادي به فشار سياسي و سپس به تغيير رفتار يا
ساختار رژيم بيانجامد
·
بالا بودن ريسک سياسي انجام تغييرات
مورد نظر براي رژيم عراق
·
يک طرفه بودن ساختار تحريم، بدين
معني که داراي مکانيزم هاي تشويقي مناسب جهت تشويق تغيير رفتار رژيم نبود
تحريم همه جانبه عراق نزديک به يک دهه به طول انجاميد.
اما بنا به دلايل بالا، عليرغم خسارات هنگفتي که بر کشور و مردم عراق تحميل کرد،
به تغيير رفتار و ماهيت رژيم صدام حسين نيانجاميد. از سوي ديگر، طولاني شدن
تحريم موجب شد تا حفظ اتحاد و يکپارچگي جامعه جهاني دشوار گردد. نهايتا، پس
از ده سال تحريم همه جانبه عراق به حمله نظامي به اين کشور و تغيير رژيم صدام حسين
از طريق تهاجم نظامي انجاميد. بدين ترتيب، تحريم همه جانبه عراق، با تضعيف نيروي
نظامي و اقتصادي آن کشور، عملا به زمينه ساز حمله نظامي به عراق تبديل شد.
بنا به ملاحظات فوق، شکست
مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا و تحريم همه جانبه ج.ا. ميتواند ايران را در موقعيتي
مشابه عراق قرار دهد. لذا، چنانچه سير تحولات بحران هسته اي ج.ا. و
مناسبات آمريکا با ج.ا. در جهت تحريم همه جانبه ايران پيشرفت کند، احتمال قابل
ملاحظه اي وجود دارد که اين تحريم با در هم شکستن توان نظامي و اقتصادي ايران، نهايتا
به حمله نظامي به کشور و تغيير رژيم ج.ا. از طريق تهاجم نظامي بيانجامد.
بهينه سازي
چنانچه مذاکرات هسته اي اتحاديه
اروپا با ج.ا. به نتايج موفقيت آميزي بيانجامد اما ساير مشکلات روابط ج.ا. با آمريکا
کما بيش ادامه بيابد، آمريکا فرصتي بدست خواهد آورد تا در عين دادن امتيازاتي به
ج.ا. در چارچوب موافقت نامه نهايي مذاکرات هسته اي اتحاديه اروپا، سياست تحريم
اقتصادي خود عليه ايران را تعديل کند، ساختار آنرا بهينه سازد و هزينه اقتصادي و سياسي
ادامه آنرا براي آمريکا به حداقل برساند.
در چنين شرايطي، تحولات آتي سياسي
در ايران ميتواند از سه راه مختلف و يا ترکيبي از آنها انجام پذيرد:
1. تعديل رژيم کنوني
2. قدرت گيري تدريجي نيروهاي دموکراتيک منتخب
مردم
3. سرنگوني رژيم از طريق تظاهرات خياباني و
جنبش مردمي
آمريکا سياست خود در برابر
ج.ا. را به گونه اي تدوين خواهد کرد که ظرفيت سازگاري با مسيرهاي متفاوت فوق را
داشته باشد. در شرايط جديد، محورهاي اصلي چنين سياستي احتمالا عبارت خواهند
بود از:
1. گشودن کانال گفتگو و مذاکره مستقيم با ج.ا.
و بهره برداري از کليه امکانات موجود براي همکاري بين دو کشور در زمينه هايي
که داراي منافع متقابل ميباشند. همکاري بين ايران و آمريکا بر سر مسئله
افغانستان و عراق مويد آنست که اين امر حتي در زمينه هاي استراتژيک نيز ميسر
است.
2. حذف موانع بر سر راه تجارت بين شهروندان ايران
و آمريکا
3. اجازه به شرکتهاي آمريکايي براي سرمايه
گذاري محدود در ايران
4. تبادل نيروي انساني متخصص، برگزاري سمينارهاي
علمي، مبادلات فرهنگي وغيره
5. تعديل ساختار تحريم اقتصادي به گونه اي که زيان
آن شامل حال نيروهايي که خواستار اصلاحات سياسي در ايران ميباشند نگردد. به
عبارت ديگر، ساختار جديد تحريم اقتصادي عمدتا منافع و خواستگاه سياسي نيروهاي
تندرو و بنيادگراي رژيم را که مخالف اصلاحات اقتصادي و سياسي ميباشند هدف قرار
خواهد داد. حذف اين موانع و تقويت بخش خصوصي الزاما موجب تقويت رژيم نخواهد شد.
برعکس هرچه ارز بيشتري صرف اين موارد شود، ارز کمتري در اختيار رژيم براي مصارف
نظامي و موارد مشابه باقي خواهد ماند.
6. حمايت از پيوستن ايران به سازمان تجارت جهاني.
پيوستن ايران به سازمان تجارت جهاني الزاما به نفع رژيم ج.ا. نخواهد بود،
گرچه ج.ا. خواهان آن ميباشد. برعکس پيوستن ايران به سازمان تجارت جهاني رژيم
ج.ا. را با چالش هاي عظيمي مواجه خواهد ساخت. براي مثال، الحاق ايران به
سازمان تجارت جهاني، ج.ا. را مجبور خواهد کرد تا برنامه اصلاحات اقتصادي را به پيش
براند و سيستم مديريت اقتصادي، سياسي و اداري خود را پاسخگو و شفاف سازد.
تمام اين موارد موجب تضعيف پايگاه اقتصادي، اجتماعي و سياسي جناح هاي سنتي و بنيادگراي
رژيم خواهد گرديد.
7. کنترل مناسبات تجاري ايران با جامعه جهاني
بمنظور مهار رژيم و جلوگيري از دستيابي به فنآوري و توانايي هاي استراتژيک
8. حفظ فشار سياسي و اقتصادي بر ج.ا. بمنظور
همسو سازي سياست خارجي ج.ا. با برنامه صلح خاورميانه، عدم مداخله در امور عراق و
افغانستان و قطع پشتيباني از تروريسم بين المللي
9. اعمال فشار به ج.ا. بمنظور رعايت حقوق
بشر، آزادي سياسي و دموکراسي پارلماني، همراه با پشتيباني سياسي از نيروهاي
اپوزيسيون دموکرات ايران
10. منوط کردن بهبود مناسبات اقتصادي و سياسي به بهبود سياست خارجي و داخلي
ج.ا.
11. نهايتا، بازگشايي سفارتخانه آمريکا در ايران بمنظور کنترل نزديکتر و تاثيرگذاري
بيشتر بر سير تحولات ايران و منطقه
سياست فوق
ظرفيت آنرا خواهد داشت تا خود را با سناريوهاي محتمل سير تحولات ايران پس از بحران
هسته اي ج.ا. هماهنگ سازد. اما پيشبرد جنبش حقوق بشر و دموکراسي خواهي ايران
در شرايط جديد بيش از هميشه مستلزم آن خواهد بود که اپوزيسيون ترقيخواه ايران
بتواند با تشکل در يک سازمان مدرن و کارآمد خود را به يک نيروي سياسي موثر تبديل
سازد.
منابع
S. A. Alavi, The Impact of Sanctions Against I.R., Iraq and Libya with
Special Focus on Iran’s Oil and Gas Upstream Contracts
Kenneth Katzman, The Iran-Libya Sanctions Act (ILSA), CSR Report for
Congress, 31 July 2003.
Marc Champion and Scott Miller, Europe Learns from Failures Over Iraq,
The Wall Street Journal,
Anthony H. Cordesman, The Gulf in Transition, US Policy Ten Years After the Gulf War, The Challenge of Iran, CSIS, October 2000
Anthony H. Cordesman, The Gulf in Transition: US Policy Ten Years After the Gulf War: The Challenge of Iraq, Centre for Strategic and International Studies, Oct. 2000
Economist Intelligence Unit, Country Profile, Iraq, 1993-97
Energy Information Administration (EIA), Iran, Country Analysis Brief, November 2003.
EIA, International Energy Outlook 2003:
Erica Cosgrove, The Efficacy of Sanctions, International Security Policy Paper, No 82, 2002
Margaret Doxey, United Nations Sanctions: Lessons of Experience, Trent University, Ontario – Canada, Nov. 1999
Hooman Estelami, A Study of Iran’s Response to US Economic Sanctions, MERIA, Sep. 1999
Herman Franssen and Elaine Morton, A Review of US Unilateral Sanctions Against Iran, , International Security Policy, August 2002
Garfield, Mobility and Mortality Among Iraqi Children from 1990 to 1998
The Geopolitics of Oil, National Interests, Winter 2003/4
T. Clifton Morgan, Dina Al-Sowayal and Carl Rhodes, United States Policy Toward Iran: Can Sanctions Work?, Rice University
OPEC, Annual Statistical Bulletin, 1999
M. O’Sullivan, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, Washington D.C. 2003
Chantal de Jonge Ourdraat, Making Sanctions Work, The International Institute for Strategic Studies, 2000
US Energy Policy, Economic sanctions and World Oil Supply, American Petroleum Institute, June 2001
Bob Tippee, World Gas, LNG Demand Poised to Surpass Oil, Oil & Gas Journal, 22 September 2003
World Oil Market, May 2003
[1] از 5% با 11% افزايش يافت. براي توضيحات بيشتر به مقاله "ايران: فرصت ها و چالشهاي جهاني شدن" در سايت www.hadizamani.com مراجعه کنيد.
[2] M. O’Sullivan, 2003, Shrewd
Sanctions, The Brookings Institute, Washington D.C.
[3] همانجا
[4] براي توضيحات بيشتر پيرامون اين الگوي نظري به نوشته بالا مراجعه کنيد.
[5] Iran-Iraq Arms Nonproliferation
[6]
Iran-Iraq Arms
Nonproliferation
[7] Iran Nonproliferation Act
[8] براي بررسي عملکرد ج.ا. در مديريت اقتصادي کشور به کتاب «دموکراسي و توسعه اقتصادي پايدار» از نويسنده، چاپ انتشارات ارزان، سوئد 2004 ، همچنين مقالات اقتصادي نويسنده در سايت «www.hadizamani.com» مراجعه کنيد.
[9] Richard Grimmett, Conventional Arms Transfer to Developing Nations
1987-95. Also, Anthony H. Cordesman, The Gulf in Transition, US Policy
Ten Years After the Gulf War, The Challenge of Iran, CSIS, October 2000
[10] براي توضيحات بيشتر پيرامون اين سناريو به
مقاله "بحران هسته اي ايران: گزينه ها، فرصت ها و هزينه ها" از نويسنده
در سايت www.hadizamani.com مراجعه کنيد.
[11]
همانجا
[12]
براي توضيحات بيشتر يه مقاله "چشم انداز اقتصاد آمريکا" از نويسنده،
در سايت « www.hadizamani.com » مراجعه
کنيد.
[13]
The Geopolitics of Oil, National
Interests, Winter 2003/4
[14]
EIA, International Energy Outlook 2003
[15] EIA, International Energy Outlook 2003: World Oil Market, May 2003
[16] Buy Back
[17] اينترپرس سرويس، سه شنبه 19 اکتبر 2004.
[18]
Energy Information
Administration (EIA), Iran, Country Analysis Brief, November 2003.
[19]
Kenneth Katzman,
The Iran-Libya sanctions Act (ILSA), CSR Report for Congress, 31 July 2003.
[20] Bob Tippee, World Gas, LNG Demand Poised to Surpass Oil, Oil & Gas Journal, 22 September 2003
[21] 145 ميليون دلار براي فاضلاب تهران، 87 ميليون دلار براي پروژه بهداشت اوليه، 20 ميليون دلار براي پروژه محيط زيست، 180 ميليون دلار براي پروژه زلزله، 150 ميليون دلار براي تاسيس صندوقهاي وام محلي، 80 ميليون براي پروژه مسکن سازي براي خانوارهاي کم درآمد، 120 ميليون دلار براي يک پروژه تصفيه آب و 295 ميليون دلار براي پروژه توسعه روستاها.
[22]
OPEC, Annual Statistical
Bulletin, 1999
[23] در شرايط عادي، طي 1990-2000 عراق ميتوانست
نزديک 250 بيليون دلار از محال صادرات درآمد داشته باشد. دراثر تحريم ،
درآمد درآمد عراق به 50 بيليون دلار تنزل کرد. . (M.
G. O’Sullivan, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, 2003 )
[24] M. G. O’Sullivan, Shrewd Sanctions, The Brookings Institute, 2003
[25] Economic Intelligence Unit, Country Profile, Iraq, 1993
[26] Economist Intelligence Unit, Country Profile, Iraq, 1996-97
[27] طبق تخمين وزارت بهداشت عراق در سال 2000، تحربم اقتصادي عراق موجب مرگ 1.35 ميليون عراقي شده است. طبق يک بررسي محافظه کارانه تر تحريم اقتصادي عراق طي 1990-1998 موجب مرگ 227 هزار کودک زير 5 سال گرديد. منبع:
Garfield, Mobility and Mortality among Iraqi
Children from 1990 to 1998